内战双方达成停火协议，埃塞俄比亚现和平曙光

张春　杨琦

2022年11月2日，埃塞政府首席谈判代表雷德万·侯赛因（左）和“提人阵”首席谈判代表格塔丘·里达在南非比勒陀利亚签署停火文件。

11月2日，埃塞俄比亚联邦政府与“提格雷人民解放阵线”（简称“提人阵”）在非洲联盟的调解下达成永久停火协议。2020年11月，埃塞政府军和“提人阵”武装在该国北部提格雷地区爆发武装冲突。这场持续两年的冲突导致埃塞数万人死亡、数百万人流离失所，损失不可估量。非盟特使、尼日利亚前总统奥巴桑乔表示，协议的达成意味着埃塞迎来了新的和平曙光。

提格雷地区冲突的爆发并非偶然，很大程度上是1991年以来埃塞各种矛盾累积发酵的结果。

一是不平等的民族联邦制。1991年5月，埃塞俄比亚人民革命民主阵线（“埃革阵”）推翻门格斯图政权。1994年12月，制宪会议通过新宪法，规定埃塞为联邦制国家。埃塞采取了以民族为基础的联邦制国体，进而形成民族与领土的“绑定”关系。但这种“绑定”存在诸多问题，如埃塞只有五个州的民族相对单一，其他四个州则为多民族混居，再如民族—领土的“绑定”并无定律，比如，仅有18.5万人的哈勒里族拥有自治州，但人口多达300万的西达玛族却没有代表自身利益的民族州。虽然2020年西达玛族成功建立自治州，但此举不仅没能缓解埃塞民族纷争，反而刺激更多民族要求自治。

二是不平等的资源分配。从1991年开始，“埃革阵”长期执政，而在组成执政联盟“埃革阵”的四个政党中，“提人阵”是核心政党，独揽大权，使得仅占埃塞人口6%的提格雷人拥有不成比例的政治和安全权力，为此后冲突的爆发埋下了隐患。对政治和安全权力的长期把持使提格雷人占据了更多的财政资源。例如，在2015～2018年间，提格雷人每年所获得的人均预算为227.2万比尔（约合4.3万美元），而埃塞人口最多的民族奥罗莫人和第二大民族阿姆哈拉人分别为132.5万比尔、154.4万比尔。提格雷人还控制了埃塞主要的国有企业，如埃塞电信、糖业和金属工程公司等。

三是不合理的安全力量联邦制。埃塞1994年出台的宪法允许各州建立和管理警察部队，负责维持州内秩序，联邦警察只有在州警察的邀请下才可介入州内事务。在这些地方的准军事力量中，索马里州的特警部队尤其著名，提格雷州则拥有高达25万人的准军事力量。

长期以来，埃塞不平等的民族联邦制和资源分配激化了民族与民族间、联邦与地方间的多重矛盾，不合理的安全力量联邦制则使通过暴力手段解决矛盾成为可能，致使各种规模的武装冲突不断。2012年，埃塞总理梅莱斯逝世，其继任者海尔马里亚姆对民族纷争、地域冲突采取拖延和姑息态度，致使社会裂痕持续加深。2014年，埃塞首都亚的斯亚贝巴扩建计划因涉及奥罗米亚州的农地及森林，引发当地族人不满，成为相关矛盾升級的导火索。

2018年2月，埃塞多个地区连续爆发示威游行和骚乱，海尔马里亚姆被迫辞去党政职务。3月，“埃革阵”成员党“奥罗莫人民民主组织”候选人阿比当选“埃革阵”主席，随后出任联邦政府总理。阿比总理在内外政策方面进行了一系列改革，主要包括：重组执政党，成立全国性政党“繁荣党”，但将“提人阵”排除在外；缓和与厄立特里亚的紧张关系；等等。2020年6月，埃塞联邦政府以新冠疫情为由推迟选举，“提人阵”坚决反对，于9月自行举行地区选举。作为报复，联邦政府暂停对提格雷州的预算补贴。联邦政府与“提人阵”的矛盾最终在2020年11月升级为全面军事对抗。

永久停火协议达成令人鼓舞，但协议能否得到有效执行仍存在不确定性。一是协议孤立地寻求埃塞政府军与“提人阵”武装停火，其履行恐打折扣。尽管这是场国家内部冲突，与埃塞联邦政府联手的厄立特里亚，和与“提人阵”武装有着若隐若现关系的美欧，都对战局走势有着重大影响。尽管如此，停火协议对厄特的角色并未提及。当然，停火协议第八条有关国际边界和联邦设施的规定，在某种程度上为厄特潜在介入设置了“防火墙”。

二是重点强调解除“提人阵”武装、战斗人员复员及回归社会，双方信任措施，停火过渡措施等问题，但对解决埃塞政治社会更深层次矛盾未有涉及。另外，协议规定，在签署后30天内完成对“提人阵”武装的全面解除。问题在于，其他民族的准军事力量是否可以继续存在？又以何种形式存在？

三是尽管停火协议达成的关键调解方是非盟，但使调解得以“成功”的关键却是美国。2021年下半年，对“提人阵”武装的支持被曝光后，美国调整了干预策略，其国会参议院于2022年4月高票通过了《2022年埃塞俄比亚和平与稳定法案》。该法案要求美国总统为非盟主导的调解提供支持，美国需积极参与和平调解。法案通过后不久，美国便任命熟悉非洲事务、前驻刚果（金）大使哈默为美第三任“非洲之角”事务特使，并全力推动调解进程。法案还禁止美国国际发展金融公司为埃塞提供发展资助，暂停美国对埃塞的安全援助，施压国际金融机构中止对埃塞和厄特提供贷款，等等。而该法案中有关人道主义组织进入埃塞、埃塞海外侨民角色、战后和解与过渡期司法、战争罪追究等内容均被写入永久停火协议。

埃塞是21世纪“非洲崛起”的代表性国家之一，其经济也曾连续十年保持9%以上的增长。然而，自提格雷冲突爆发以来，埃塞经济遭到很大削弱，民众生活受到严重冲击。埃塞目前仍是最不发达国家之一，2021年的人均国内生产总值（GDP）仅为930美元。

除此之外，阿比政府面临的其他执政挑战也不少。一方面，由于兼具奥罗莫族与阿姆哈拉族身份，阿比很大程度上被“提人阵”权势集团当作地域冲突和民族矛盾的“替罪羊”推出。另一方面，阿比尽管在上任初期出台了一系列经济自由化措施，却没有真正将经济发展列入优先事项。而受到内战、新冠疫情、乌克兰危机等多重冲击，阿比政府改善国家面貌所需的执政资源日渐枯竭，其基本方略仍是“存量改革”而非“增量改革”。

解开政治社会发展的“死结”，埃塞需要的是长期性的发展策略。埃塞只有依靠发展才能解决各种深层次的问题，需要努力促进经济增长，提高民众生活水平，从而走上可持续和平与发展的道路。