菲律宾恢复美菲《访问部队协议》

朱启超?张杰

2021年7月29日，菲律宾总统杜特尔特会见到访的美国国防部长奥斯汀，双方宣布恢复美菲《访问部队协议》。美菲是在二战结束之后建立军事同盟关系的，菲律宾因而成为美国在亚洲构筑的军事同盟体系中的一环。美菲《共同防御条约》（1951年签署）、《访问部队协议》（1998年签署）和《加强防务合作协议》（2014年签署）共同构成了美菲军事同盟关系的基石。其中，《访问部队协议》规定了美方军人、军事相关人员以及军事装备驻扎菲律宾的条件、活动范围以及可获得的便利等内容，在上述三个条约协议中发挥着重要支撑作用。2020年2月11日，菲律宾外交部宣布“终止”美菲《访问部队协议》，该决定将于180天后生效。如果该协议被终止，将直接冲击美国在菲律宾军事存在的合法性，也必然对美菲军事同盟关系造成重大现实影响。

但其后菲律宾又先后三次宣布“暂停终止”，是否恢复则一直悬而未决，协议的存废因此成为一段时间内美菲博弈的重要内容，直到此次双方宣布恢复该协议。如今美菲恢复了协议，是否意味着美菲军事合作全面转暖，又会对相关地区的局势产生怎样的影响？

杜特爾特三次按下“暂停键”

2020年1月，美国取消了菲律宾参议员、前国家警察局长德拉·罗萨的旅行签证后，杜特尔特提出“废除”《访问部队协议》。2月11日，菲律宾外交部宣布终止与美国的这一协议，并于美国政府收到通知的180天后生效。时任美国国防部长埃斯珀表示，终止《访问部队协议》的决定“令人遗憾且方向错误”。

从其后事件发展来看，杜特尔特是把终止这一协议作为与美国讨价还价的筹码。三次宣布“暂停终止”，均出于不同的战略和政策考量。

2020年6月1日，菲律宾宣布暂停终止《访问部队协议》六个月。原因是多方面的。自启动终止该协议进程后，菲律宾国内出现巨大争议。外长、防长等内阁成员认为终止协议将损害菲律宾的安全。此时菲律宾正面临着新冠疫情的困扰，2020年4月时任美国总统特朗普在与杜特尔特通电话时表达了帮助菲律宾应对疫情的意愿。出于缓冲国内外压力、为日后再度调整立场留有余地的考虑，杜特尔特对终止协议第一次按下“暂停键”。

六个月后恰逢2020年11月美国大选前后。大选中拜登获胜，但特朗普发起诉讼战，鹿死谁手一时难以预料。政权交接之际，与菲律宾讨论《访问部队协议》的相关事宜也未必是美国新政府的优先选项。2020年11月11日，菲律宾宣布再度暂停终止《访问部队协议》。可以说，杜特尔特第二次按下“暂停键”，有着静观时局变化、等待时机的考虑。

拜登政府上台后，以应对国内严峻疫情、稳定欧洲盟友等事项为优先安排。菲律宾虽是美国在亚洲的盟友之一，但在重要性上排在日韩之后，菲律宾政府对此自然心中有数。随着美国国务卿、国防部长等主要内阁成员多次重申美菲《共同防御条约》适用于南海，菲律宾逐渐给予积极回应。2021年3～4月牛轭礁事件发生后，菲政府暗示将向美国寻求帮助，双方于4月间重启了“肩并肩”军事演习。在此背景下，6月14日杜特尔特第三次按下“暂停键”。菲律宾驻美国大使罗穆亚尔德斯透露，美菲双方对《访问部队协议》进行了修订，使之“可接受”且“互惠互利”，协议已提交给总统审议，暗示杜特尔特会支持续签。一个多月后，美国国防部长奥斯汀访问菲律宾，杜特尔特审时度势，做了顺水人情，宣布恢复《访问部队协议》。

菲方恢复协议的多重考量

从终止协议到先后三次按下“暂停键”，美菲双方激烈博弈，过程一波三折。最终菲律宾选择恢复协议，主要有以下三点原因。

根本原因是菲律宾难以摆脱对美国的安全依赖。由于长期缺乏投入，菲律宾军队短板明显。2017年菲律宾政府军与国内极端组织之间在南部棉兰老岛城市马拉维的交战，双方力量对比悬殊，但政府军仍耗时五个月才收复被占领的城市，反映了其装备落后与能力不足。菲律宾军方向美军求援，美军特种部队进入马拉维市区对菲军进行技术指导，并出动P-3C巡逻机为其提供情报支援。作为对菲反恐援助计划的一部分，美军专门向菲律宾海军陆战队移交了武器装备。美军长期在棉兰老岛地区部署特种部队，协助菲律宾政府控制局势。当前，菲律宾既在国内面临着打击恐怖主义、分离势力等问题，又在对外关系上频挑海洋争端，很难摆脱对美国的依赖。提出废除协议，归根结底是以退为进，争取利益最大化的策略之举。杜特尔特知道，一旦终止美菲《访问部队协议》，如何填补防务需求缺口将是菲律宾政府马上面临的棘手难题。

美方的大力拉拢是菲方决定恢复协议的重要原因。拜登上台后着手改变特朗普时期的“美国优先”政策，重建对东亚盟友的关系，并以此应对所谓南海局势，菲律宾的战略地位得到凸显。美国对菲律宾的有关关切给予积极回应，双方对《访问部队协议》进行了修订，同时美国也加大了对菲律宾的拉拢力度。外交上，美国重要高官多次重申美菲《共同防御条约》适用于南海;军售上，今年6月24日美国国务院批准向菲律宾出口F-16战斗机，以及“响尾蛇”和“鱼叉”导弹，频频释放利好;疫苗方面，菲方近期刚通过“新冠肺炎疫苗实施计划”得到美国提供的至少320万剂疫苗。美方的让利让待价而沽的菲律宾尝到了甜头。

2021年7月30日，美国国防部长奥斯汀访菲期间在阿奎纳多军营检阅菲军仪仗队。

还有一个直接原因就是平衡国内外需求、布局明年大选。2021年7月4日是美菲建交75周年，8月30日又是美菲《共同防御条约》签署70周年，奥斯汀在这一时间点访菲可谓饱含深意。美国不断要求强化美菲同盟关系，而杜特尔特一方面需要稳定美菲关系，另一方面也希望美方在新冠病毒疫苗、军事合作等方面加强对菲援助，以争取美国对自己执政的支持。2022年大选临近，菲各方政治势力激烈角逐。以防务、安全和情报部门为代表的强硬派势力长期接受美方的训练、装备和资金援助，是美菲军事同盟的坚定支持者，在南海问题上频频对杜特尔特施压。杜特尔特政府希望通过恢复《访问部队协议》来安抚国内亲美力量，与国内亲美派或反对派进行适当妥协，以争取对本届政府及下届参选接班人的支持。

不意味着重新倒向美国

菲律宾是连接南海和太平洋的重要门户和锁钥，曾是美国介入亚洲事务的重要基地和跳板。美菲军事合作的升温，必将对地区局势带来重要影响。这将有助于美军以菲律宾为基地加大对南海问题的干预力度。美国正在开启又一轮军事部署的大调整，向印太地区部署包括无人和智能化系统等新质作战力量的优势兵力，预计南海地区将是此次军事部署调整的重点，菲律宾的相关基地首当其冲。美国将趁机通过军事安全承诺和深化利益捆绑等方式加大對菲律宾的拉拢力度，让菲律宾开放更多的基地、在敏感领域加强与美合作。菲律宾亲美势力受此鼓舞，有可能伺机生事，在南海采取更为大胆的行动，在菲律宾下届总统大选前再次炒热南海争议问题。不久前的牛轭礁事件，就是菲律宾国内亲美势力在前搅局，美国在后鼓劲撑腰。

美菲关系回暖还可能产生外溢效应。近期，美国高官频频访问包括东南亚地区在内的太平洋西岸，或以连线等方式与相关国家密集互动。7月18日起，副国务卿舍曼先后访问日本、韩国、蒙古和中国;7月底，防长奥斯汀接连访问新加坡、越南和菲律宾，回程路上还先后与日韩国防部长通电话，重申美韩、美日联盟关系;国务卿布林肯连续出席多场与东盟的线上部长级会议，利用不同场合大谈南海问题，并于8月3日宣布与印尼启动“战略对话”，双方将携手捍卫“南海航行自由”;副总统哈里斯计划8月下旬访问新加坡和越南。随着美国在南海周边国家密集开展多路外交活动，一些国家可能受到菲美恢复《访问部队协议》的鼓动，两头下注，试图从中美竞争中坐收渔利，甚至不能排除个别国家再次在岛礁归属和海洋权益问题上挑衅中国。美菲军事同盟关系尽管不太可能恢复到以前的合作水平，但对地区安全带来的消极影响值得警惕。

不过，需要指出的是，恢复《访问部队协议》并不意味着菲律宾将会不惜代价地重新倒向美国。杜特尔特会见美国防长当天，还参加了中国援建菲律宾大桥的开通仪式并对中方表示感谢，认为这一项目将进一步巩固菲中友好关系。美菲在南海问题上的利益并不一致，双方虽然恢复了《访问部队协议》，但同时又谨慎地避免在一些关键的安全议题上被对方过度利用。可以说，美菲在一定程度上恢复军事合作，近期来看仍主要是一种“姿态外交”，由于两国战略需求上的不相称性以及菲律宾对美国的防范心理，双方未来军事合作的实际效果如何，仍要打上问号。

2021年8月16日，马尼拉民众等待接种新冠疫苗。菲政府希望美方在疫苗和军事等方面加强对菲援助。

（朱启超为国防科技大学国防科技战略研究智库副主任、研究员，张杰为国防科技大学国防科技战略研究智库特约研究员）