机制化安排难振美欧科技合作

许钊颖

6月15日，美欧宣布建立跨大西洋贸易和技术理事会（Trade and Technology Council，TTC），该机构被视为美欧峰会最重要的成果之一，目标是协调美欧在关键技术领域的政策立场，降低贸易壁垒，应对全球技术治理变化以及第三方技术竞争的需求。

聚焦技术标准制定和供应链安全

欧盟委员会公布的TTC基本架构包括高层的政治协调、具体工作小组和对话机制。政治协调方面，双方将会定期举行政治层面的会议，集中讨论特定问题。目前美国方面由国务卿安东尼·布林肯、商务部长吉娜·雷蒙多和贸易代表戴琦牵头，欧洲则是欧盟委员会两位执行副主席——竞争事务专员玛格丽特·维斯塔格和贸易专员瓦尔迪斯·东布罗夫斯基。在此基础上，TTC下设十个工作小组，负责落实政治决定，形成具体成果反馈，其涵盖领域包括：技术标准合作、气候和清洁技术、供应链保障、信息与通信技术安全和竞争力、数据治理和技术平台、滥用技术威胁安全和人权、出口管制合作、投资审查合作、促进中小企业获取和使用数字技术以及全球贸易挑战。此外，双方还建立了联合技术竞争政策对话，以加强在技术领域的竞争政策和执法方面的合作。双方还计划就监管标准进行协调，这意味着加强在投资审查、知识产权、强制技术转让和出口管制等方面的合作。

当前美欧双方合作的重点集中在技术标准制定和供应链安全问题上。技术标准方面，TTC计划发挥美欧全球层面的标准制定优势，通过制定和推广新兴技术领域标准，保持欧美在技术和产业上的领先地位，以应对中国逐渐在多个高附加值行业建立经济主导地位的可能性。目前，双方正加紧在人工智能、自动驾驶等领域推进共同标准制定。供应链方面，双方力主合作保障各自的供应链安全，降低对外部的依赖。目前双方着力建立全球半导体供应链的伙伴关系，提升半导体芯片的研究开发和设计生产能力，强化包括共同科研、投资等方面的构想。

剑指中国？

美欧峰会宣言文本并未强调竞争或者第三方因素，但鉴于中国在技术领域迅猛发展和中美科技竞争日益激烈的现实，TTC被认为是美欧联手应对中国的举措。还有分析人士认为，美国希望用技术贸易上的合作换取欧洲在中国问题上对美国的支持。从美国角度看这些说法有其合理性，但从欧盟角度看，这仅仅反映了部分现实，其合作动机更多来自其自身内外需求。

欧盟之所以如此重视TTC，一是为了适应当前技术驱动发展的趋势，以及与欧盟贸易议程融合的需求。欧盟今年3月发布的贸易新议程要求将数字和绿色领域整合到既有的贸易政策中，强调欧盟的技术主权（Technological Sovereignty）对发挥欧盟国际规则制定的优势、增强欧盟战略自主和竞争力的重要意义。同时，欧盟也希望通过国际合作倒逼欧盟整合成员国的碎片化政策，形成更为统一有效的地区政策，支撑欧盟的产业战略和供应链安全战略。

二是欧洲主动作为，以增强其地缘政治行为体的作用。欧盟希望能在中美技術竞争中享有自身的话语权，因此TTC的构想由欧盟首先酝酿提出。拜登当选美国总统后，欧盟很快于2020年12月发布《全球变局下的欧美新议程》，提出在伙伴关系、卫生、气候等多个领域的合作设想。其中，欧盟将贸易、技术与标准三个议题并置，建议成立贸易和技术理事会（TTC），认为从既往技术领域强势地位和双方共享的价值观基础来看，欧美都是天然的合作伙伴，并提议双方采用建立TTC这种机制化的方式展开务实合作，谋求继续保持全球贸易和技术领域的领先地位。

三是改善美欧关系，应对中国竞争的现实需要。美欧关系在特朗普时期全面降至冰点，不仅经济上因钢铝关税、飞机补贴等多重问题发生冲突，政治信任也陷入危机，关系亟待改善。欧洲对拜登当选后美欧经贸关系调整有比较清醒的认识，不奢望解决长期结构性问题，但务实寻求解决既有贸易冲突，并在技术等新兴领域展开合作，发挥共同优势应对与中国的竞争。

总体上，欧盟非常重视TTC，将其置于跨大西洋贸易议程的首要地位，其政策目标包括中国，但不仅仅是中国。

TTC合作难以一帆风顺

TTC虽然被寄予厚望，但从建立一开始就面临一系列挑战。

首先，宣言文本不仅未给双方设定绑定义务，反而以增加自由裁量的方式削弱了其有效性。文本中强调 “TTC的合作与交流将不损害美国和欧盟的监督自主权，并将尊重两个司法管辖区的不同法律制度”，此举等于给双方合作“解绑”，大大降低了机制的效力和可信度。

其次，双方的合作心态也有比较大的差异。如前所述，与美国急于联合欧盟在技术上进一步孤立中国的想法不同，欧盟不赞成将针对中国作为该机制的主要目的，而仅仅希望TTC成为双方关系的“减震器”，帮助弥合双方其他领域的矛盾。因此，与美国高度政治化的构想不同，欧洲的合作心态也相对务实，双方在政策优先层面的分歧是客观存在的。

此外，双方在技术领域的合作也面临一些结构性矛盾的制约。一是，在数字发展模式上，欧盟的监管导向和美国的市场导向就有很大的不同。二是，对技术价值观的理解也有差异，这最明显地表现在对待个人隐私问题上。由于欧盟对个人隐私保护的高要求，跨大西洋数据传输的隐私盾（Privacy Shield）协议目前处于失效状态，估计新协议还需数年才能达成，双方数据传输目前处于尴尬的无保护状态。三是，在竞争政策领域，欧盟提倡的对大型科技企业的监管以及征收数字税方案等都不符合美国利益。

2021年6月15日，欧盟委员会主席冯德莱恩（左）、欧盟理事会主席查尔斯·米歇尔（右）与美国总统拜登在布鲁塞尔参加美欧峰会。

而从既往的合作史来看，TTC的前景也并不乐观。此前美欧有过类似的尝试。小布什政府时期，美欧建立了跨大西洋经济委员会（TEC），其中技术议程是重要组成部分，双方也有意合作强化监管，制定并推广信息通信技术贸易规则，并将其纳入与其他国家的贸易协定中。但这一尝试最终失败了。美欧如何从失败的教训中总结经验以促进当前合作，仍然是一个悬而未决的问题。

（作者为中国国际问题研究院欧洲研究所助理研究员）