从“北溪-2”看欧盟能源政策分化

董一凡

2021年6月1日，用于“北溪-2”项目的管道在德国穆克兰港被运上船。

7月21日，德国与美国就“北溪-2”天然气管道项目相关争端达成协议，德国接受围绕欧俄能源关系的一系列条件，以此换取美国放弃对“北溪-2”天然气管道项目运营方及企业负责人实施制裁，这在一定程度上化解了该项目半途而废的风险。自2015年提出至今，围绕“北溪-2”的争议和博弈纷繁不休，这不仅反映了美国、欧洲和俄罗斯三方长期的地缘政治与能源利益争夺，也映射了欧盟成员国之间能源政策的理念、目标与利益差异。

自《里斯本条约》以来，欧盟制定并塑造共同能源政策的法律依据和目标即已确立，同时欧盟多年来一直通过宏观能源和气候政策框架、具体能源行业发展指令、能源市场治理规则等塑造共同能源政策，包括《欧洲绿色协定》、“减碳55” （Fit for 55）政策框架以及欧盟共同关键基础设施联通计划等，不断努力推动欧盟各国在能源政策发展目标和趋势方面的趋同性，以及各国市场、规则及软硬件设施方面的融合。然而到目前为止，能源很大程度上仍然是国家层面掌控和主导的政策领域，各国对于掌握能源政策的主权和自主性仍然相当敏感。同时欧盟各国能源结构、经济社会发展水平、转型路径、地缘政治环境与认知、外交偏好等均不尽相同，使得各国在能源政策问题上立场差异明显。欧盟内部关于“北溪-2”的争议即是一个典型的案例。

德国基于经济利益和能源转型诉求力挺“北溪-2”

作为“北溪-2”管道的最终目的地，德国在欧盟内部持有明显力挺立场。近年来，欧俄关系因乌克兰、白俄罗斯、纳瓦内利“中毒事件”等问题对立不断，在冰点上持续徘徊。在此背景下，德国作为欧盟领袖虽不断提升对俄谴责调门，但始终表示应展开欧俄对话，并呼吁将政治关系与包括“北溪-2”在内的经贸合作进行切割。事实上，经济利益和能源转型诉求是德国力挺“北溪-2”的决定性因素。一方面，德国企业深度参与该项目，德国尤尼佩尔能源公司（Uniper）和勘探开采公司（WintershallDea）与法国、荷兰、奥地利的三家企业共同占有“北溪-2”一半的投资额，勘探开采公司与德国企业PEG Infrastruktur AG等西欧能源公司还和俄罗斯工业股份公司共同组建了“北溪”公司，可以说德国与该项目深度绑定。同时，“北溪-2”建成后，加上2011年建成的“北溪-1”，将使俄德直接输气量（1100亿立方米）远超德国从俄罗斯进口天然气的水平（约620亿立方米），不仅使德国节省了天然气过路成本，压低能源价格，同时也使德国具备欧洲天然气转运枢纽地位，扩大德国能源经济影响力。另一方面，从能源转型的角度看，作为欧盟制定和加速“碳中和”进程的最大推动者之一，德国制定了清晰的“棄煤”和“弃核”路线图，但其能源消费结构和能源体系在转型过程中，仍需要相对低碳的天然气作为过渡能源以辅助补充煤电与核电废弃所留下的需求缺口，特别是今年欧盟因经济活动回暖导致电力和能源需求显著反弹，供需缺口增大，加之欧盟碳排放价格不断飙升，“北溪-2”对德国和欧盟能源价格和供应稳定的意义更大。

中东欧担心制衡俄罗斯的能力被削弱

而对于波兰和波罗的海国家而言，“北溪-2”项目对德俄和欧俄能源贸易的巩固作用将放大这些国家对俄罗斯的警惕与担忧。由于特殊的历史关系，以及处在欧洲与俄罗斯地缘对峙的最前沿，中东欧国家长期将俄罗斯视作最大的安全威胁。中东欧国家本来就普遍在电力和天然气方面对俄罗斯有较大的进口依赖，他们认为“北溪-2”项目的推进意味着欧洲能源安全自主性更趋脆弱，暴露在俄“能源工具”下的风险将陡增。同时，中东欧国家还普遍认为，“北溪-2”落成意味着俄罗斯具备让大部分对欧天然气出口绕开乌克兰的能力，不仅使乌克兰失去天然气过境收入，同时还将失去更多制衡俄罗斯的手段，这样乌克兰和西方阵营打击与制衡俄罗斯的能力将被削弱。因此，中东欧国家在“北溪-2”问题上力挺乌克兰，不仅大力渲染俄罗斯“能源安全威胁”，同时借助引发欧俄关系紧张对立的节点鼓吹废除“北溪-2”项目，并且利用“反垄断”“维护欧盟共同能源利益”等欧盟层面的话语争取支持。

欧盟机构的立场不尽相同

欧洲议会是欧盟在人权、价值观等议题上最激进的机构，因而在对俄政策上倾向于使用制裁手段，同时中东欧籍议员抱团经常具有惊人的政治号召力，比如欧洲议会曾多次提出叫停或限制“北溪-2”的议案。而以德国基民盟为首的欧洲人民党团则常常联合社民党团与“复兴欧洲”党团等，通过运用欧洲议会议程设置规则等方式，让这些议案的影响力仅仅停留在舆论层面。此外，欧洲绿党党团出于积极的气候政策理念，从气候和低碳发展层面批评“北溪-2”等化石能源项目将削弱欧洲摆脱化石能源依赖的努力。

扮演欧盟超国家行政机构和共同政策起草者的欧盟委员会，则从欧盟共同外交政策与延伸欧盟规范的角度来看待“北溪-2”项目，倾向于以“规范性治理”维护欧盟的市场利益和能源安全。欧盟委员会长期以来一直推动欧盟能源行业市场制度化进程，努力提升欧盟能源市场的自由竞争水平，降低俄企对于欧盟国家基础设施、市场的掌控。因此，欧盟委员会对于“北溪-2”项目和欧俄天然气贸易采取了诸多市场规划手段。2015年4月，欧盟委员会启动对俄气在中东欧国家“垄断地位”的调查。2017年7月，欧盟委员会就2009年订立的《第三个内部能源市场一揽子计划》提出修正案，加强项目参与方以外的欧盟第三国对项目的监管权力。对于“北溪-2”项目，欧盟委员会能源总司长曾表态称，欧盟既不支持“北溪-2”项目，也不认为该项目有助于改善欧洲能源供应安全，欧委会只会监管该项目，确保其符合欧盟“天然气指令”，并且反对第三国为阻挠该项目实施单边制裁，项目最终决定权取决于德国政府。

事实上，此次德美就“北溪-2”项目达成协议，不仅体现了美国拜登政府对德、俄的某种拉拢和妥协，部分协议条款也映射了欧盟各国和欧盟机构对于能源安全、能源外交以及地缘政治的不同关切。未来，在欧盟整体推进低碳化和自主化的能源气候政策趋势下，具体问题上的最终决策结果将普遍反映欧盟各个行为体之间立场平衡与博弈的结果。

（作者为中国现代国际关系研究院欧洲研究所助理研究员）