以色列“重返”非盟背后的争议与博弈

段九州

2021年7月22日，以色列外交部宣布，以色列作为观察员国加入非洲联盟。

7月22日，以色列外交部宣布，以色列作为观察员国加入了非洲联盟，这将有助于以色列和非盟国家在抗击新冠疫情和打击恐怖主义方面进行更好的合作。虽然以色列已与包括部分阿拉伯国家在内的非洲国家实现了关系正常化，但其取得非盟内部身份仍遭到诸多地区国家的质疑。以色列曾在非盟前身非洲统一组织中拥有观察员国身份，但当该组织在2002年解散并由非盟取代之后，以色列失去了这一身份，随后其为恢复这一身份进行的多次尝试也遭到挫败。那么，时隔近20年后，以色列为何得以重返非盟？非盟内部对于以色列身份存在何种博弈？

以在非实现外交突破的美国因素

非洲在以色列的整体外交中属于“边缘战略”的一环，即为了规避阿拉伯邻国的敌对行为，在更外围的周边地区发展关系。在经历了第四次中东战争导致的断交潮后，以色列于20世纪80年代和90年代重建了与大多数非洲国家的外交关系。以非关系的恢复与巴以和平进程高度相关，1993年巴以签署《奥斯陆协议》，促使非洲国家缓和了对以关系，但21世纪爆发的第二次巴勒斯坦大起义又再次弱化了双边关系。目前，40个撒哈拉以南非洲国家与以色列有外交关系，其中13个国家在特拉维夫设有使馆。传统上与以色列较为友好的非洲国家包括埃塞俄比亚、厄立特里亚、喀麦隆、加纳、科特迪瓦、乌干达和卢旺达，它们被以色列视为需要巩固的非洲伙伴;而萨赫勒地区和中非国家则被以色列视为目前可以拓展关系的国家。截至2016年，以色列政府的对非外交都止于相互承认，并未实现实质性的突破。以色列外交部国际开发合作署曾在20世纪60年代派遣2500名技术援助人员前往非洲，另有近9000名非洲人在以色列接受农业技术培训，这一合作在第四次中东战争后陷入低潮。以色列也曾试图成为非洲地区银行的董事会成员，但是非洲发展银行一直拒绝以色列加入，这事实上限制了以色列在非洲大陆的援助活动。

事实上，最近几年以色列在非洲取得的外交突破背后都有美国的因素，尤其是特朗普政府的助力。特朗普在2016年当选美国总统后，以色列和非洲国家的关系出现重大转折。以色列时任总理内塔尼亚胡在2016年底穿梭访问了卢旺达、埃塞俄比亚、肯尼亚和乌干达，成为几十年来首位访问非洲大陆的以色列总理。他在2017年参加了肯尼亚总统肯雅塔的就职典礼，以及在2020年2月再次访问乌干达，并会见乌干达总统穆塞维尼和其他东非国家领导人。美国与非洲国家关系的改善和升级，附带的前提条件是这些非洲国家对以色列采取某种积极的外交行为。苏丹和摩洛哥在2020年实现了与以色列的外交关系正常化。2020年10月，美国、苏丹、以色列发表联合声明，三国领导人同意苏丹与以色列实现关系正常化。同一天，特朗普决定将苏丹从美方“支持恐怖主义国家”名单中移除。同年12月，美国政府宣布，摩洛哥与以色列已同意建立全面外交关系。与此同时，美国宣布承认摩洛哥对西撒哈拉地区的主权。乍得也是在特朗普任期内与以色列关系快速升温的非洲国家之一，双方在2019年恢复了中断46年的外交关系。内塔尼亚胡于当年访问乍得，并向乍得提供武器技术和情报支持以对抗武装叛乱，乍得方面也希望借助以色列拉近与美国的关系。

以色列观察员国身份的争议

8月3日，阿尔及利亚、埃及、利比亚、突尼斯、毛里塔尼亚、科摩罗和吉布提七个非洲阿拉伯国家对非盟接纳以色列为观察员国提出了反对意见，认为这是“非盟委员会主席在程序和政治上的不可接受的违规行为”，违反了“给予非洲联盟观察员国地位和认证制度的标准”。而非洲联盟的其他阿拉伯成员国摩洛哥、苏丹和索马里则保持沉默。南非谴责了非盟委员会，并宣称这一决定是不公平和不合理的。目前阿尔及利亚开始动员非盟内部国家呼吁非盟委员会撤回决定，可能加入该倡议的非洲国家包括南非、突尼斯、塞內加尔、坦桑尼亚、尼日利亚、津巴布韦、纳米比亚、博茨瓦纳、马里和塞舌尔等。

在此之前，以色列加入非盟的请求曾于2013年、2015年和2016年被三次拒绝。南非强调非盟一贯支持巴勒斯坦人民争取独立建国，并呼吁以色列“遵守国际法规定的义务，同时明确表示：“除了过去拒绝以色列以观察员国身份加入非盟的政治考虑之外，还有以色列的行为已经与《非洲联盟宪章》的价值观发生了冲突。”以色列以观察员国身份加入非盟在程序上也被视为具有争议：2月6日至7日举行的非洲联盟第34届首脑会议上并没有讨论以色列以观察员国身份加入非盟的要求，因此这被很多非洲国家认为是非盟委员会主席单方面的行为。在当前制度下，非盟委员会的确有权接受国家或者政治实体的观察员国身份申请，但非盟执行理事会同样有权最终驳回申请。由于具有争议性，以色列的观察员国身份将在下一届非盟执行理事会上被重点讨论。

以色列加入非盟的长远影响

以色列外长拉皮德形容非盟委员会的决定“对于加强以色列对外关系非常重要”。首先，此举将使以色列与非洲国家的关系更加实质化。尽管以色列在12个非洲国家派驻大使，但其机构在当地的活动仍然非常有限。非盟观察员国的资格为以和非洲国家及其附属机构打交道提供了便利，有助于以合法地进入非洲框架内的地区组织和机构。其次，此举将有助于以色列在国际舞台上对抗巴勒斯坦运动。通过加入非盟，以色列可以改善其在非洲的形象，从而减少后者对巴勒斯坦事业的同情。再次，以色列在非洲影响力的扩大，将成为其与世界大国博弈的筹码。考虑到非洲大陆在各种国际组织中的投票权重，以色列未来可以从中受益，尤其是在安理会、国际原子能机构和联合国教科文组织等国际组织中对涉以问题的投票。

此外，以加入非洲联盟所反映出的最重要的权力格局变化就是阿拉伯国家在非洲影响力的下降。在20世纪反殖民主义的民族解放运动中，非洲是阿拉伯事业最坚定的支持力量之一，这是建立在对巴勒斯坦问题的共同立场上，而阿拉伯国家本身纷纷与以色列建交的行为令阿拉伯国家在非盟内部抵制以的呼吁失去了原有的动员能力。自从20世纪阿以冲突以来，以色列就产生过拉拢尼罗河上游的非洲国家来遏制埃及的战略，当前以加入非盟必将进一步削弱埃及在包括地区安全等问题上的主动性。当非洲国家未来再次出现与阿拉伯国家的分歧时，非洲国家甚至可能打“以色列牌”加之制衡。

（作者为清华大学国际与地区研究院助理研究员）