舍曼来访与蒙古国外交政策的变数

王浩

在访日访韩之后、访华之前，7月23～25日美国常务副国务卿温迪·舍曼一行到访了蒙古国，短暂时间内密集地与蒙古国大呼拉尔主席赞登沙特尔、外长巴特策策格、副外长孟赫金、文化部长诺敏进行了会晤，接见了蒙古国武装力量官兵，还拜访了美国驻蒙使馆资助修建的乔金喇嘛庙，等等。从拜登政府的全球战略布局来看，舍曼东亚之行的根本动机是强化和协调美国与东亚盟友关系、网罗印太地区的同盟体系、应对所谓中国崛起带来的挑战。从美蒙双边关系来看，舍曼出访蒙古国的目的是加强蒙美“第三邻国”战略伙伴关系，稳固美国在蒙古国“第三邻国”中的主导地位。

美蒙互为“第三邻国”

2021年7月11日，适逢蒙古国国庆——那达慕节，美国国务卿布林肯致信蒙古国表示祝贺，称“作为战略伙伴和第三邻国，美国和蒙古国将一如既往地保持着坚实牢固的伙伴关系，这种关系是维系在崇尚人权、尊重法治和共同的民主价值观基础之上的”。

布林肯在此又一次强调了蒙美“第三邻国”关系。最早向蒙古国提及“第三邻国”概念的是上世纪90年代初两度访蒙的美国国务卿詹姆斯·贝克，他表示美国坚决地支持蒙古国的民主改革运动，乐于成为蒙古国的“第三邻国”。

从美国战略发展史来看，“第三邻国”概念或衍生于二战后出现的“新边疆”学说，即“要把地理上的边疆与经济意义上的边疆区别开来”，这一学说为战后美国向全球乃至宇宙空间开疆拓土提供了托辞。按照这一学说的逻辑，美国与万里之外的蒙古国可以互为“第三邻国”。1998年时任美国国务卿奥尔布赖特访蒙时表示，美蒙虽相隔遥远，但因共同的民主价值观和开放式经济而联系在一起，因而堪称近邻。进入21世纪以来，在美国影响下，所谓民主价值观成为连接蒙古国与“第三邻国”之间的重要纽带，并逐步转化成蒙古国有别于传统邻国概念的地缘政治优势。

2011年，蒙古国对1994年版的《外交政策构想》进行了修订，以立法形式把“第三邻国”外交政策纳入新版《外交政策构想》中，主张在平衡发展与中俄两大邻国友好关系的同时，积极寻求与非邻国国家和国际组织的交往与合作，强调在“第三邻国”外交政策框架下加强与美国、日本、欧盟、印度、韩国、土耳其等国家和国际组织的合作伙伴关系。美国自然成为蒙古国的“第三邻国”之首。

拜登政府的对蒙政策

拜登上台后，表面上称对特朗普时期的外交政策改弦更张，力图恢复美国多边主义外交传统，消减特朗普单边主义的不利影响，重塑美国的全球领导力。但事实上在很多方面拜登政府却继承和延续了特朗普执政时期留下的政治遗产。对蒙政策也是如此。

特朗普执政时期的美蒙关系有三个方面令人关注：一是在美国“印太战略”中明確了“盟友”与“伙伴”等关系，将蒙古国纳入“伙伴”行列，与新加坡、新西兰、印度、越南等处于同等地位，极大地突出了蒙古国在印太地区的战略地位。二是2019年7月美蒙发表《关于美国与蒙古国战略伙伴关系》声明，把美蒙关系推至战略伙伴层面。三是美国提出了为蒙古国量身打造“第三邻国贸易法案”。在中美贸易战背景下，美国40多名议员联名提出这项提案，建议对蒙古国向美国出口的羊绒毛及其他纺织品免征关税，以填补美国因贸易战而丧失的中国羊绒毛原料市场，且遏制中国羊绒毛产业链的国际化发展。中国和蒙古国分别为世界第一大、第二大羊绒原产国。

2020年10月时任美国国务卿蓬佩奥曾打算访问蒙古国，但最终取消了行程。此次舍曼访蒙可看作是重拾这次未能成行的访问，毕竟印太地区仍旧是拜登政府对外政策的战略重心。今年6月拜登在祝贺呼日勒苏赫当选蒙古国总统的电文中表示：“展望未来，基于共同的民主价值观，我们将继续加强第三邻国战略伙伴关系。”保持“第三邻国”地位和拓展战略伙伴关系，是拜登政府未来对蒙工作的两个重点。从舍曼访蒙行程和会谈内容来看，美国将从以下几个层面推进“第三邻国”战略伙伴关系：

一是继续施加价值观外交的影响力，强调美蒙双方在意识形态和价值观方面的一致性。舍曼在与赞登沙特尔会晤时特意强调美蒙两国均尊重民主、法治，崇尚人权、自由和正义，追求自由贸易，并称颂蒙古国的“民主经验”有许多值得学习的地方。

二是加大在价值观和人权等方面的合作。访问期间，舍曼与蒙古国外交部、文化部等官员就蒙古国宗教信仰、人权等问题进行了交流;参观了由美国驻蒙大使馆资助修建的乔金喇嘛庙，称颂蒙古国在尊重宗教自由和传承宗教历史文化方面为世界树立了典范，强调蒙古国宗教历史的重要价值和意义;并在一些场合向工作人员了解促进所谓人权工作的情况。

三是支持推动出台“第三邻国贸易法案”。羊绒毛产业是蒙古国继采矿业之后的第二大创汇产业，拜登政府能否通过特朗普执政时期递交国会的前述提案是蒙方最为关心的问题。对此，舍曼表示该提案已经再次递交国会，并表明了华盛顿的态度，即无论是民主党还是共和党均支持推进美蒙战略伙伴关系，促进加强两国经贸关系。此外，舍曼还接见了从阿富汗归国的蒙古国武装部队官兵，赞誉他们20余年来与美国和北约军队并肩作战。概言之，强调美蒙共同的意识形态和价值观，强化双方在民主和人权领域的合作。

蒙古国政局与外交政策调整

2020年和2021年是蒙古国的选举年，新冠疫情蔓延并未影响到第八届国家大呼拉尔（议会）选举和第八届总统选举的如期举行。在本届议会选举中，蒙古人民党利用在大呼拉尔拥有绝对优势席位的机会，强力推进通过了2020年宪法修正案，并以新冠疫情暴发初期可圈可点的防控机制、撤侨和争取外援等举措赢得了选民，获得76个席位中的62席，赢得独立组建政府的机会。议会选举蝉联后，人民党进一步落实了《宪法》《反腐败法》《总统选举法》，利用反对党党内斗争，运用党派联合等手段，逐个剔除有竞争能力的选举对手，为人民党候选人呼日勒苏赫获胜铺平道路。最终，呼日勒苏赫以67.69%的得票率获胜，成为蒙古第一位任期六年的总统。这意味着在未来几年内总统、总理、议长三权将集于蒙古人民党一党之手。

2021年7月4日，蒙古国总统呼日勒苏赫出席乌兰巴托成吉思汗新国际机场运营仪式。

2021年6月25日呼日勒苏赫宣布就职。从总统核心班底成员的任命上来看，“第三邻国”外交政策将会有所调整，曾被视为“教育邻国”的欧盟将被提到“第三邻国”的显著位置。其缘由如下：一是人民党秉持大政府理念，主张战略矿产国有化，呼日勒苏赫的竞选口号即为“蒙古资源蒙古做主”，这是源于以往该国过分强调美国、加拿大等“第三邻国”资本介入，导致本国利益受损，十余年与西方资本博弈的结果使其重新定位引进外资的渠道。二是蒙古国属于经济发展外向型程度较高的国家，尤其是新冠疫情暴发以来，该国经济对外的高度依赖性和自身脆弱性进一步暴露，这使蒙古国对自身安全与发展道路有了新的认知。三是考虑到美国政坛的变数，对于特朗普势力仍在跃跃欲试企图重返华府，拜登政府推行的人权、民主议题是否能够持续，蒙古国政府不得不采取观望态度。四是继2015年与日本签订经济合作协定（EPA）之后，2017年蒙古国与欧盟签署了《蒙古国—欧盟伙伴关系合作协定》（PCA），目前欧盟已成为蒙古第二大出口目的地和第三大进口来源地，从“教育邻国”跃升为经济联系最为紧密的“经济第三邻国”，蒙欧未来经贸发展前景广阔，存在着构建战略伙伴关系的可能。

新冠疫情肆虐、全球气候变化、世界格局经历变局、大国博弈异常激烈等形势，使蒙古人民党及其政府面临着前所未有的挑战。受全球又一波疫情影响，今年5月以来蒙古国疫情持续蔓延，情况不容乐观。抗击疫情和复苏经济成为人民党全面执政以来面对的最大的考验。为应对全球气候变化，西方七国集团国家拟在今年年底停止煤炭项目的国际融资，蒙古国以打造“能源出口国”拉动经济的计划面临着国际融资突变的压力。全球气候变化加剧蒙古国荒漠化，以采矿业和畜牧业为支柱性产业的蒙古国面临着可持续发展的挑战。

7月27日，中蒙外长在天津举行了会晤，双方就新形势下推进中蒙关系发展、继续携手抗疫、深化各领域交流合作等达成八点共识。两国共同发布了《中蒙进一步加强抗疫合作的联合声明》，中方还邀请蒙古国领导人以线上方式出席2021年太原能源低碳发展论坛，并欢迎奥云额尔登总理、赞登沙特尔议长适时访华。双方一致认为两国作为友好近邻，拥有越来越多的共同利益和相近关切。正如習近平主席近日与呼日勒苏赫总统通话所言：“中方愿同蒙方加强协调合作，坚持真正的多边主义，推动构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。”

（作者为北京大学蒙古学研究中心教授、华东师范大学世界历史学院兼职教授）