美国对华技术出口管制战略化倾向日渐明显

黄嘉瑜

美国明确将中国列为“战略竞争对手”，认为中国是其“首要成胁”，因此，如何赢得与中国的竞争，成为美国的核心议题。在经济领域，美国除了利用传统的关税工具打压中国外，还加强了对中国的技术出口管制。2021年6月美国参议院通过《2021美国创新与科技法案》，昭示着中美科技竞争日渐激烈，美国对华技术出口管制的战略化倾向日渐明显。

出口管制目的在于维护美国霸权

尽管在大国竞争背景下，美国将出口管制作为战略化经济策略，以打压中国技术发展，但该策略并非为中国量身定做。美国的出口管制政策体系的形成可追溯至第一次世界大战期间，一个多世纪来不断变化调整。

美国最早于1917年、第一次世界大战期间颁布了《敌国贸易法》。它规定美国总统在国家处于战争或其他紧急状态期间，有权调整与敌对国家之间的贸易关系。此后该法与其他一些相关法律几经修改。如今，只要美国总统认为符合美国的国家利益，就有权宣布对其他国家实行《敌国贸易法》。美国财政部可根据该法律，制定《外国资产管理条例》，冻结相关国家资产并禁止金融交易。1949年底，美国杜鲁门政府联合了英、法等國秘密成立了“巴黎统筹委员会”（简称“巴统”），其目的之一是限制社会主义国家进口先进的军事技术设备和原材料。1979年，美国出台了《1979年出口管理法》（Export Administration Act of 1979，EAA），该法案提出将对造成潜在军事威胁的出口行为进行管制。《1979年出口管理法》中第744部分即为大众所熟知的实体清单（Entity List），该清单由美国商务部工业与安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）发布，清单中罗列的人士、企业需要获得美国安全局颁布的许可执照，才能够向其出口及转让一些特殊物品。1996年，《瓦森纳协议》应运而生。该协议的主要目标之一在于补充和增强现有的武器和军民两用品控制制度。《1979年出口管理法》（EAA）奠定了美国商务部工业与安全局管理美国的军民两用商品以及软件和技术的出口、再出口的权力，该条例于2001年失效。之后，美国商务部工业与安全局制定《出口管制条例》（Export Administrations Regulations， EAR），管控军民两用物项和敏感度低的军用物项的出口和再出口。2018年7月，在对EAR进行更新的基础上，第115届国会通过《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act， ECRA）。作为国防权力法的一部分，该法案将出口多边管制和军民两用物品管制相互合并，进一步对军民两用新兴和基础技术的出口进行限制，并为美国商务部工业与安全局提供了永久性法定授权。2021年7月9日，美国商务部对EAR再次修改，修改后的出口管理法以“人权”等为理由，将22个中国大陆实体和1名中国大陆个人列入“实体清单”，并于2021年7月12日生效。

2020年9月17日，第23届中国北京国际科技产业博览会开幕。图为博览会上展出的六维轮式月球车模型。

从1917年到现在，美国出口管制政策体系不断演变，从《敌国贸易法》到“巴统”、《瓦森纳协议》，再到《1979年出口管理法》（EAA）、《出口管制条例》（EAR），政策不断修订，技术出口管制的针对对象与涉及范围不断调整变化。虽然美国出口管制的政策体系不断调整，但是服务于美国国家战略、防止先进技术扩散、防止其他国家的武器技术进步的初衷没有改变。

对华出口管制：针对“中国制造2025”和“军民融合”战略

在涉华出口管制上，不论是2018年出台的《出口管制改革法案》，还是白宫后续相继发布的行政令，美方措辞都直言不讳地指向“中国制造2025”和中国“军民融合”战略（Military- Civil Fusion， MCF）。

一方面，美国商务部工业与安全局紧随《出口管制改革法案》，罗列一系列技术限制清单。2020年12月，美中经济与安全审查委员会（US-China Economic and Security Review Commission，USCC）发布报告，称这些技术清单和“中国制造2025”中提及的优先发展领域几乎重合。这些技术清单包括：生物制药和高科技医疗器械、新一代IT集成电路、太空与航空、海事设备和高科技船舶、高端计算机、先进铁路运输装备、先进监控技术、新能源及节能汽车能源设备等。不难窥见，出口管制将作为美国应对中国高科技发展的重要武器，朝着战略化方向发展。

另一方面，具有“军民融合”性质的中方实体成为美国出口管制的对象。2015年中国政府将“军民融合”上升为“国家战略”，强调“科技兴军”，这一举措引发美方强烈反应。美国前副助理国务卿克里斯托弗·福特称中国“军民融合”战略是美国乃至全世界“最重要的安全隐患之一”。2018年8月1日被列入美国“实体清单”中的44个中方实体中，有29个参与我国“军民融合”战略。上述实体，除科研院校和国有企业，大部分都是具有军品认证资格的民营企业，它们所从事的领域包括航空航天、光纤技术、集成电路、精密仪器、核技术、高新材料等，这些领域也都涉及军民两用科技。如，受到制裁的中兴通讯、福建晋华都属于“中国制造2025”重点企业，其中福建晋华更是我“十三五”集成电路重大产能布局规划中的企业。

对华出口管制范围扩大化、措施多元化

据统计，1999～2017年，列入“实体清单”的中国机构数目增长缓慢，而2018～2020年，分别就有44家、62家和37家中国主体被纳入“实体清单”，美国对华出口管制呈现出范围扩大化、措施金融化的特点。在2019年被纳入“实体清单”的62家实体中，分别有68家和46家华为及华为关联公司机构主体被纳入，但在2019年被纳入“实体清单”的主体统计中，上述华为及华为关联公司机构主体均记为华为一家。

美国对华出口管制范围扩大化。一方面，美国调整并扩大对华技术出口管制的技术领域。2018年前，美国对华科技遏制的主战场集中在航空航天领域。从2018年起，“实体清单”中添加了大量的电子通讯、信息安全、互联网等具备广泛产业化应用前景的高技术机构。2018年8月，美国政府签署《出口管制改革法案》，增列了14种不属于《1950年国防产品法》的新兴和基础技术，涵盖人工智能、量子信息等。另一方面，美国深化技术出口管制方式，实现对关键技术的闭环保护。一是限制第三方对华再出口;二是严控外方投资，禁止中方通过收购或投资美国公司来获得美方的领先技术及知识产权;三是提高中國进口商品关税，降低中方国际贸易收入和外汇储备，进而打击中方对外收购和投资实力。

美国对华出口管制措施多元化。为了应对中国“军民融合”战略，美国除了对军民两用核心技术的出口加以管制以外，美国总统还通过签署行政令的方式直接在投资上加以限制，管制措施愈发多元化。2020年11月，特朗普签署行政令，禁止美国投资者向美国政府认定的31家“中共军工企业”购买证券;2021年初，特朗普在离任之际签署行政令，将原有行政令中的31家中国涉军企业扩至44家，并要求美国投资者在相关公司被美国政府认定为中国涉军企业后的365天内抛售所有已购证券;2021年6月3日，拜登以“应对中国军工企业威胁”为由，签署了名为“应对为中华人民共和国某些公司提供资金支持的证券投资所产生的威胁”的行政令，将包括华为公司、中国航天科技集团有限公司等59家中企列入投资“黑名单”，禁止美国人与名单所列公司进行投资交易。上述对华措施加强了对中国涉军以及监控技术企业的进一步打压。

出口管制对中美双方既是机遇，又是挑战

美国对华政策的战略化趋势在特朗普政府时期就已经显现，拜登上台后在此基础上不断加以强化，先后出台了多项涉华法案与相关报告。2021年3月，拜登签署发布《重塑美国优势——国家安全战略临时指南》，明确指出中国是美国当前面对的有能力利用经济、外交、军事和技术手段“长期挑战”现有国际秩序的唯一竞争对手;4月13日，美国国家情报总监埃夫丽尔·D·海恩斯和中情局局长威廉·J·伯恩斯向华盛顿共同提交了《2021年度美国威胁评估报告》，对2021年美国面临的主要威胁进行了列举和分析，将中国放在首位;4月21日，美国参议院外交关系委员会通过《2021年战略竞争法案》，要求美国政府采取与中国进行全面“战略竞争”政策，建议动员美国所有战略、经济和外交手段来制定“印太”战略，使华盛顿能够真正面对“中国对美国国家和经济安全构成的挑战”。在这一趋势指志下，拜登上台以后，中国成为出口重点管制的对象。2021年4月30日，美国贸易代表办公室发布2021年特别301报告，中国仍在其“重点观察名单”之中。

然而，对于中美双方而言，出口技术管制既是挑战，也是机遇。对华出口管制对于美国来说，负面作用很大。由于出口管制模糊了其国内利益和对外政策的边界，将更多利益相关者牵扯其中，因此在国内争议较大。有美方人士指出，出口管制影响了美国自身的市场份额、在全球供应链的地位以及新核心技术的合作研发，认为出口管制更像是短暂的战术打击，而非长期的宏观战略规划，对美国国内创新和长期发展不利。而对中国而言，虽然美国对中国实行出口管制对中国制造造成了一定程度的打击，但从长期看，美国的出口管制可能会加速中国技术的本土化，加强中国的科技自主性。

（作者为军事科学院战略评估咨询中心助理研究员）