欧盟碳边界调节机制：落地仍面临重重考验

戴轶尘

2021年7月14日，欧盟委员会第一副主席蒂默曼斯在比利时布鲁塞尔出席应对气候变化一揽子计划提案发布会。

长期以来，欧盟一直力求在气候变化应对问题上扮演领导者角色。尽管遭受了一波又一波的新冠疫情冲击，但欧盟加快推动气候领域相关立法的脚步却始终未停。2021年7月14日，欧盟委员会推出了应对气候变化的一揽子措施，其中备受关注的碳边界调节机制（CBAM）终于露出了全貌。欧盟委员会此次不仅推出了CBAM正式文本和相关附件，还公开了最终版的影响评估报告，充分说明了设立CBAM的目的、决策过程、政策设计、实施方式及其潜在影响。这是否意味着俗称的欧盟“碳关税”真正靴子落地，在减排上能够发挥多大的实际作用，对欧盟的相关产业和对外贸易关系将带来哪些影响，正成为欧盟内外广泛争论的焦点。

设立碳边界调节机制意在解决“碳泄漏”

按照欧盟的设想，CBAM是为了解决“碳泄漏”（Carbon Leakage）而设立的一种政策工具。所谓“碳泄漏”，是指欧盟境内企业为了规避严格的减排政策所带来的高昂经济成本，将产业转移到欧盟之外减排限制较为宽松的第三国，或者从第三国进口同类替代商品的现象。“碳泄漏”削弱了欧盟减排努力的有效性。为此，欧盟寻求通过CBAM对进口商品征收“碳关税”，使碳价格与欧盟境内的同类商品相当，从而解决碳泄漏问题，保护欧盟境内同类产业的竞争力。与碳交易市场主要控制欧盟境内产业排放总量和配额交易不同，CBAM针对的是进口商品且不设立最高限额，还将逐步取代碳交易市场现行的免费配额。

考虑到确定碳交易市场覆盖的炼油、有机化学品等进口商品的排放量存在技术难度，因此欧盟将CBAM的范围缩小到五大产业部门：水泥、电力、化肥、钢铁和铝。2023～2025年为CBAM的过渡期，在此期间，上述五大产业的进口商需要按照欧盟的规定，计算并申报进口商品的碳排放总量并缴纳相应的费用，但暂且不需要实际支付，到2026年正式实施后才开始缴费。在过渡期内，生产CBAM覆盖的同类产品的欧盟企业仍享有免费配额，但从2026到2035年，欧盟将以10%的幅度逐年削减免费配额直至归零。过渡期结束后，欧盟还将根据评估结果考虑是否扩展CBAM的适用范围。

欧盟内对碳边界调节机制争议不断

在欧盟看来，出台CBAM是一项在应对气候变化的同时维持经济竞争力的两全之策，但欧洲相关产业并未对征收“碳关税”拍手叫好，因为CBAM适用的对象是同类进口商品，且免费配额也会被逐步取消，这让相关产业担心未来欧盟的碳价格继续走高从而产生额外成本。目前，欧盟拥有全球建立最早也是规模最大的碳交易市场，其碳价格已攀升到了58欧元一吨的历史高位，与没有实行碳定价国家之间在减排成本上落差日益拉大。虽然征收CBAM将使欧盟内外的同类产业在同一起跑线上竞争，但欧洲企业对此却并不领情，更希望欧盟制定出口退税计划来提升竞争力。根据欧盟委员会公布的影响评估报告测算，引入CBAM等其他减排措施后，欧盟27国的GDP到2030年将收缩0.22%～0.23%，欧盟27国的进口也将减少，同时还会给成员国和企业带来一定的合规成本。

欧洲布鲁盖尔研究所（Brugel）、欧洲改革中心等智库也质疑实施CBAM的必要性和有效性。他们指出，在欧盟推出这一机制之前，没有一个国家或超国家实体将其内部的碳定价机制扩展到境外，因为现有的各种碳定价机制中，可交易的有效碳价格普遍较低。即使在欧盟这一最为成熟的碳交易市场上，由于免费配额的存在，钢铁、化工、水泥等企业支付的有效碳价格也基本为零，因此征收CBAM完全多此一举。更为重要的是，对于那些没有进行碳定价的国家而言，征收CBAM可能会被视为对其同类产品的歧视，如果征收的价格高于欧盟与第三国商定的关税上限，则有可能违反世贸组织的规则。

或加剧国际贸易不公平并激化贸易摩擦

2012年，欧盟曾试图对航空业征收碳关税并招致各国反对。如今，在CBAM正式亮相后，世界主要经济体和国际组织对欧盟此举仍颇多诟病。

首先，CBAM在减缓气候变化上的实际效果有限，却会放大国际贸易中的不公平问题。就在欧盟推出CBAM的当天，联合国贸发组织发布的报告指出，CBAM仅能使全球减少0.1%的碳排放，但可能会改变现有的国际贸易模式，更有利于采用较低碳排放生产方式的发达国家。该报告推算，如果以每吨44美元的碳价格征收CBAM，欧盟的碳泄漏将从13.3%下降到5.2%，但是发展中国家的高排放行业出口将减少1.4%，其收入将减少59亿美元，而发达国家的收入则将增加25亿美元。

其次，欧盟没有明确CBAM将如何体现“共同但有区别的责任”。《巴黎协定》明文规定，其履行“应体现公平以及共同但有区别的责任和各自能力的原则”，发达国家在带头减排的同时，应向发展中国家提供支持。虽然欧洲议会在通过CBAM的决议中曾强调，应给予最不发达国家和小岛屿发展中国家以特殊待遇，但欧盟委员会并未在CBAM的正式条款中作出明确承诺，而仅是在序言部分提及“欧盟随时准备与低收入和中等收入国家合作，以实现其制造业的脱碳。此外，欧盟应向欠发达国家提供必要的技术援助”。

第三，CBAM可能会激化欧盟与主要贸易伙伴之间的摩擦。尽管欧盟委员会一再表示，CBAM是一种环境政策工具而不是关税，但是外界普遍视之为一种贸易保护性措施，欧盟的主要贸易伙伴将受到不同程度的影響。据欧洲改革中心的报告，俄罗斯、土耳其、中国、英国和乌克兰将是受影响最大的五个国家。日前，俄罗斯官方已公开批评CBAM“令人极其不悦”，并计算出可能会因此损失76亿美元。澳大利亚贸易部长丹·特汉也批评这是一种“新的保护主义形式”，破坏全球自由贸易并影响该国的出口和就业。美国民主党则效仿欧盟，已在参议院推出了类似的“污染方进口费”，计划从2024年起征收碳关税，并试图使用“预算协调程序”来强行通过。拜登政府尚未取消特朗普政府对欧盟加征的钢铝关税，而“碳关税”将会使双方在解决贸易争端时需要进行更复杂的利益计算。此外，刚结束的G20环境部长会议未能就淘汰煤炭补贴达成共识，可以预见欧盟的CBAM近期内也很难在G20中得到更多支持。

虽然欧盟为实施CBAM作了精心的政策设计，限定在少数产业并预留了过渡期，以便欧盟内外适应其复杂的征收方式，但并未减少由此引发的批评和质疑。CBAM能否避免重蹈2012年的覆辙，仍然有待欧盟委员会、成员国和外部贸易伙伴进行艰苦博弈。

（作者为上海社会科学院国际问题研究所助理研究员、维谢格拉德集团研究中心副主任）