德国总理府及其参谋辅政体制

阚四进

2021年7月21日，德国总理默克尔主持召开内阁会议。

德国是欧洲最大的经济体，也是最发达的资本主义国家之一。德国是比较典型的议会共和制国家，总统主要负责礼仪性事务，而作为政府首脑的总理是掌握实权的领导人，全权处理内政、外交、国防事务，也是内阁向议会负责的唯一代表，受议会监督。总理府是德国总理专属的工作机构，发挥着参谋辅政的重要职能。本文对德国的总理府及其主要参谋辅政机构予以分析介绍。

作为“联邦纽带”的德国总理府大厦

1949年正式生效的德国宪法——《德意志联邦共和国基本法》确立了德国立国的五项基本制度，即共和制、民主制、联邦制、法治国家、社会民主制度。根据《基本法》，德国是联邦制国家，总统为国家元首，议会是德国的最高权力机构，由联邦议院（下院）和联邦参议院（上院）组成。联邦议院行使立法权，监督法律的执行，选举总理，参与选举联邦总统和监督联邦政府工作。联邦议院一般四年举行一次选举，获胜的政党或政党联盟拥有组阁权。总理一般为执政党党首，其有权选择部长组建内阁，确定政府部长的人数和各部长的管辖领域。总理负责召集和主持内阁会议，内阁会议也是联邦政府的最高决策机构。为领导内阁，确保内阁的团结和行动力，总理拥有自己的工作机构，即总理府。

德国总理府大厦是总理办公和居住的重要场所。德国统一后，政府和议会从波恩迁回柏林，新总理府的建造便被提上日程。1995年，“联邦纽带”设计方案在德国政府公开招标中胜出，新总理府的地址被确定在柏林市中心原柏林墙的西侧，处于总统府、议会大厦和政府各部委的中间位置。总理府大厦的东面是著名的德国议会大厦，因为议会大厦是国家最高立法机关，设计师有意使总理府的高度低于议会大厦。2001年，总理府大厦建成并投入使用，它横跨柏林的施普雷河，如纽带般将东西柏林连在一起，展现出凝聚德国东西部、沟通世界东西方的设计理念。

德国总理府大厦占地约7.3万平方米，南北宽120米，由中间36米高的主楼和18米高的南北翼楼组成，主楼地上九层、地下两层。总理府大厦现有370多间办公室，还有国际会议厅、新闻发布厅、会客厅、多功能厅、宴会厅、餐厅、图书馆等。总理府设计突出环保理念，为防止室温过高，楼顶的天棚和侧面的百叶窗能调整方向，既能遮阳防晒，又能调节室内光线和温度。外饰面采用大量玻璃，意在体现政府工作的透明度。建筑外墙以白色为主，通体的白色、透亮的玻璃使得总理府给人以简洁现代的观感。也正因其独特的外形设计，总理府大厦被德国民众昵称为“联邦洗衣机”。

德国总理府大厦的设计容纳办公人数为460人，自启用以来，因工作任务逐年增加，尤其是在能源、反恐、打击非法移民、治理网络犯罪、推动数字化建设等新兴治理领域，总理府员工数量从2001年的410人增加至现在的750人，200多名员工不得不在其他地点办公。为确保总理府所有工作人员能“在同一屋檐下办公”，扩建规划也已经开始，预计工程设计方案于2023年确定，2028年实现建成和入驻使用。

政府中最具权威的部门

总理府是联邦政府内最具权威的部门。在德国，作为一个政府机构的总理府的设置由来已久，最早在1866年俾斯麦出任北德意志联邦总理时就已设立。从一开始，联邦德国总理府的人员配置就比较多，且越来越多，当下已达到一个政府部的规模。总理府承担着内阁总秘书处的职能，协助总理处理政府事务，为总理工作、安全和生活提供全方位的服务和保障。总理府是总理发挥领导职能的核心，是联邦政府的政治和行政枢纽。总理府致力于联邦政府内部的协调和控制，通过总理府内有关部门和政府各部对接，及时了解各部的工作情況。总理府还定期召开国务秘书会议，促进信息的交流，加强总理对各部的监督控制。

总理府的职能可分为六个方面：一是负责政府重要会议的筹办，特别是每周三上午例行的内阁部长会议。总理府须安排会议议程，协调政府各部门落实内阁的决定。二是负责总理的日程安排，统筹总理的公务活动。三是负责国内外重要信息的收集。例如联邦德国首任总理阿登纳曾规定：总理府政务秘书每天上午须向总理提供“新闻摘要”，这是由联邦新闻信息局编辑的要闻摘要，供总理参阅。四是负责起草重要文稿。总理府内的总理办公厅设置了专处，安排人员撰写总理所需的重要文稿。五是负责突发事件应急管理。国家如出现紧急事件，总理府将扮演应急指挥中心的角色。例如在新冠疫情暴发后，总理府承担了对外发布信息、协调卫生部等落实应对措施的职能，为总理领导抗疫提供了有力协助。六是负责政策规划和战略咨询。20世纪60年代以来，总理府就设立了研究规划司，以加强对战略性和全局性工作的统筹规划，还通过与麦肯锡等咨询公司合作，积极寻求外部咨询建议。此外，总理府还负责监督和协调联邦情报机构、联邦宪法保护局和联邦国防军安全局的工作。

与其他各部一样，总理府也设部长作为总负责人，另设国务秘书若干人。总理府部长都是由深得总理信任的人出任，相当于总理的“大总管”。总理府部长在联邦议会的长老委员会（负责联邦议会内部协调）中代表联邦政府，致力于推动总理的政策主张获得议会支持。国务秘书一般由联邦议员出任，负责协助总理处理欧洲事务、相关情报工作、涉联邦与各州合作相关事务以及文化事务。现任德国总理府部长是布劳恩，他与默克尔共事多年，在默克尔上届政府中担任总理国务秘书，深得默克尔的信赖。

总理府内下设六个总司，四个总司平行对应联邦政府部委的工作领域，以与有关部门保持工作沟通，及时为总理决策提供参考意见。另外两个总司，一个从事政策规划和研究，一个负责与情报部门协调。六个总司下设46个处，另设有横跨多部工作的专项小组或办公室，如欧盟事务小组、新闻形势小组、新联邦州事务办公室、德法关系办公室等，以更好地协调政府、地方、议会及重要媒体间的关系，为总理参加相关会议做好准备。总的来看，总理府内设机构和人员编制都呈不断增加态势，预算也逐年增长，反映出总理府作用的不断增强。

在总理府的内设机构中，总理办公厅有着特殊职能。它由总理直接领导，服务总理个人，其主要职能包括：安排总理日程，为总理提供信息，处理来往信函，安排媒体采访，塑造和维护总理形象，协调总理与部长、党内高层、利益集团和媒体的关系，完成总理交办的其他工作等。施罗德任德国总理时曾公开表示，他对两个人“毫无保留的信任”，一位是总理府部长，另一位是总理办公厅主任。

总理府的秘书班底与顾问团队

总理府的秘书班底分为政治公务员和国家公务员。自1967年开始，德国实施政治公务员制度。根据该制度，总理可以合法地将自己最信赖的人安排在总理府的关键岗位上。一般来说，总理府部长、国务秘书、几位总司司长和总理办公厅主任都是政治公务员，他们承担着总理府的领导职责。总理府的秘书班底人员普遍拥有较强的专业素养和业务能力，在进入总理府工作前，他们多在政府各部门任职，积累了丰富的工作经验。他们具有很强的政治性、极强的学习能力，能迅速适应环境的变化，擅于处理复杂局面和繁重工作，具有危机管理的丰富经验，能及时向总理报告国内的政治动态和政府各部的工作情况。

总理办公厅主任可以说是总理的“第一秘书”，事无巨细地参与涉及总理的事务，是总理最依赖的助手和参谋。虽然办公厅主任无权参与内阁政府的决策，却往往以“影子顾问”的方式影响着总理的政治判断。默克尔就很重视其办公厅主任鲍曼女士的建议，媒体评论称“没有人比鲍曼更了解默克尔的感受，没有人像她一样敏锐地嗅出默克尔的政治动向”。加上负责媒体公关的秘书克里斯琴森，她们与默克尔形成了“玫瑰金三角”，构成了默克尔最核心的圈子。

位于首都柏林的德国总理府大厦。

总理顾问团队也是总理府参谋辅政体制的重要组成部分。其成员涵盖经济、外交、安全、社会、科技、媒体公關等重要领域。在总理领导下，顾问凭借其丰富的专业知识和职业经验，积极在幕后出谋划策，是总理的重要智囊。他们中的一些人甚至有着超越部长的影响力，即使不再担任顾问一职，仍会非正式地为总理提供建议。以总理外交顾问为例，作为总理处理外交事务的总协调人，其定期与外交部、国防部开会讨论有关议题，为总理评估形势、草拟重要外交文件，为总理出访做准备并陪同访问，在总理府会见别国外交高官，参与处理大量具体外交事务，是总理府内的“外交战略中心”。

总理对总理府关键职位的任命备受外界关注，往往透露着德国政府工作的重点方向。2018年总理府新设主管数字化的国务部长，表明了德国对数字化建设的重视。当年，默克尔还打破常规任命没有外交经验、曾协助处理难民问题的海克尔为外交顾问，显示处理难民问题是其第四个任期外交工作的重点。总理的顾问们的仕途发展也普遍很好。曾任默克尔外交顾问12年的霍伊斯根后出任德国驻纽约联合国代表团大使;曾协助总理应对次贷危机和欧债危机的经济顾问魏德曼后来担任德国在二十国集团（G20）峰会的首席谈判代表，后出任德国央行行长，成为该行历史上最年轻的行长。

（作者为外交学院助理研究员、院长办公室主任）