疫情冲击下的东盟防务外交

刘琳

2020年12月9日至10日，在东盟轮值主席国越南的主持下，第14届东盟国防部长会议和第七届东盟防长扩大会在线上举行。防长会通过了《关于加强防务合作，致力于提高东盟团结凝聚力与积极主动适应能力的联合声明》《东盟防长会议三年行动计划（2020～2022）》等倡议，彰显团结协作精神和维护区域和平稳定与合作发展的承诺。防长扩大会通过了《关于战略安全愿景的联合宣言》等文件。2020年也是东盟防长扩大会成立十周年，越南国防部为此举行了纪念仪式。

这些活动是2020年东盟在疫情之下开展诸多防务外交活动的收官之作。疫情给东盟的防务合作带来挑战，但东盟反应迅速，主动适应，防务合作仍有声有色展开，迎合了轮值主席国越南设定的“齐心协力与主动适应”主题。但东盟未来如何继续推进防务外交，仍需克服困难，展现创意、决心和行动力。

逆境中推进务实合作

2020年的东盟防务合作，应对疫情是绝对主题。疫情暴发后，东盟防务部门迅速做出反应，东盟各国防长在2月的非正式会晤中通过了《关于抗击新冠肺炎疫情中防务合作的联合声明》，提出了一些具体合作考虑，如：密切东盟防务部门之间的协作配合，同东盟外部合作伙伴进行双多边信息互换和经验分享;在东盟军医中心框架内举行突发事件应急演练;利用东盟化学生物与辐射专家网络促进业务合作与科学防疫合作;鼓励提出新合作倡议和方式，打击虚假信息和谣言;等等。2020年5月，东盟军医中心举行了疫情防控处理情况在线演习。东盟各国在军医中心框架下还多次举行视频交流，就疫情防控中隔离区管理工作、加强科学研究与专业合作的措施等进行探讨。

在双边层面，东盟各国防务部门之间和东盟与对话伙伴国之间也开展了大量合作，包括分享防疫信息和经验、互相捐赠医疗物资和设备、控制跨境流动、配合研发检测试剂和疫苗等。中国国防部及越、老、柬、缅等国国防部互赠抗疫物资及款项，中国向柬埔寨等国派出军事医疗专家组，与新加坡等国军队召开视频会议交流经验。

军事医学本就是东盟防长会和东盟防长扩大会确定的优先合作领域之一。东盟防长扩大会成员国自2013年起就经常在该框架下举行人道主义救援和军事医学联合演练。此次疫情凸显了相关合作的重要意义，有助于推动东盟各国及与对话伙伴国之间在军事医学领域合作趋向深化。

在应对疫情的同时，东盟竭力维护其他领域合作势头。尽管受疫情影响，诸多东盟主导的防务合作机制会议被迫转到线上，但基本都按计划如期举行，如东盟武装部队司令会议，东盟陆、海、空军司令会议，东盟军事情报领导人会议和作战局长会议，东盟地区论坛安全政策会议，等等，就反恐、人道主义援助与救灾、东盟海军多边演习等领域合作做出规划。在9月22日举行的第17届东盟军事情报领导人会议上，越南提出建立东盟军事情报共同体的倡议。9月24日举行的东盟武装部队司令会议通过了东盟各国军队活动计划（2020～2022）。10月22日举行的东盟国家空军司令会议审议和评估了多边人道主义和救灾演习情况，以完善《东盟各国空军人道主义援助与救灾条例》，并将于2021年在泰国举行实地演习。

疫情产生负面影响

新冠疫情对全球地缘政治和经济发展都构成巨大冲击，加剧了一些原已存在的摩擦趋势，自然对东盟防务合作也产生影响。

首先，迫使东盟改变防务合作的方式和途径。受疫情影响，绝大多数东盟主导的防务合作机制会议不得不以视频方式举行，在交流深度与灵活性方面达不到预期效果。平时利用各种多边会议，与会国能够密切开展双边交流，对增进相互了解和信任起到重要作用，线上会却无法进行这样的活动。各国防务部门之间人员往来的频率和规模也受到限制。更为严峻的是，诸多线下务实合作难以开展，联演联训、舰艇互访、教育培训等基本暂停。

2020年12月10日，第七届东盟防长扩大会视频会举行。

其次，对其他防务领域的合作构成一定冲击。尽管东盟各项防务会议都得以举办，但总体看，各国主要关注点是抗击疫情，对其他领域合作投入的热情下降，仅能做到维持合作势头，难以出台一些实质性合作文件和举措。

第三，大国地缘战略博弈加剧使东盟推进防务合作面临更大压力。疫情暴发后，由于一些国家将疫情政治化及各国经济下滑，大国之间业已存在的地缘战略竞争进一步凸显。美国加紧落实“印太战略”，不仅在台海、南海等热点问题上压制中国，还推动“美日印澳四边合作机制”进一步走实，并和盟友开展三边、四边等小多边机制的安全合作，对东盟主导的地区安全合作框架及东盟的中心地位构成冲击。大国互信的降低也对东盟与对话伙伴国在更广地区框架下的合作造成影响。

第四，疫情导致东盟不少国家削减防务预算。印尼将2020财年国防预算削减5.9亿美元，泰国也将国防预算压缩5.55亿美元。国防预算的减少至少在短期内会使东盟国家在部分领域减少投入。

东盟防务合作前景仍可期

在可预见的未来，东盟仍会着力维护在地区防务合作中的中心地位。一方面，这是东盟在日益复杂的地区环境和日趋激烈的大国竞争中维持自身影响力和战略地位、防止被边缘化的主要路径。另一方面，至少在短期内，东盟在地区合作中的主导性作用尚无可替代。由于大国之间的竞争加剧，这种情况会更加突出。2019年东盟“印太展望”推出后得到了各大国的总体正面回应和支持，各大国也表示将继续支持东盟的中心地位。

由于坚持协商一致和照顾各方舒适度的原则，东盟在很多时候被认为重清谈而少行动，但回顾这些年的历程，东盟在地区多边防务合作方面其实已经走过很长一段路，取得不少成就。东盟防长会和东盟防长扩大会本身就是两个重要里程碑，东盟在国防工业、后勤、维和、军事医学等防务领域的合作进展同样不容忽视，比如已建立起军事医学中心和维和中心网络，并在东盟防长会框架下通过《东盟人道主义援助和救灾待命部队概念文件》《军机空中相遇行为准则》《海上互动指针》等重要文件。

应该看到，东盟推进自身和整个地区防务合作的目的和初衷是促进东盟各国防务能力建设，加强各国军事互信，提升东盟与伙伴国的防务关系，为大国间的防务对话与合作提供平台，这些目标在今天仍具有重要意义，值得坚持。

如前所述，东盟防务合作也面临如何应对地区其他防务机制冲击、如何弥合东盟自身愿景与能力差距、如何在大国竞争中自处、如何弥合东盟内部分歧及提升合作效率等難题。为此，东盟各国首先需要继续强化自身防务能力，推进军事现代化及加强地区内部防务合作。其次，东盟防务部门要敢于以高度的政治智慧和决心提出新的倡议和主张，推进务实性合作，摆脱“清谈馆”形象。再者，面对大国博弈竞争及大国倡导的防务合作机制，东盟也应处理好东盟防长扩大会和东盟+1防务合作的关系，考虑在新的战略背景下是否应当将“东盟-X”等模式真正落到实处，提升防务合作效率。