俄罗斯新国务委员会“新”在何处

吴德堃?庞大鹏

2020年12月19日，俄罗斯联邦《国务委员会法》正式生效。两天后，俄总统普京签署了国务委员会相关人员组成法令并亲任国务委员会主席。2020年俄罗斯宪法改革顺利通过后，普京为配合修宪，向国家杜马（俄下议院）提交了一系列法律修改草案，其中就包括《国务委员会法》。早在2020年1月，普京就曾在年度国情咨文中强调巩固国务委员会在宪法中的地位和作用。新组建的国务委员会将在俄权力体系内扮演什么角色，值得关注。

俄国务委员会职能曾被弱化

普京依照新修改的宪法和联邦法律设立的国务委员会并非新机构。2000年9月1日，普京曾发布关于设立国务委员会的总统令并担任首任主席，委员会成员囊括了联邦会议两院主席、各联邦主体行政长官、总统在联邦区的全权代表和国家杜马党团领导人。总统法令明确规定，国务委员会是咨询协商机构，主要职责是协助总统处理中央和地方关系，讨论地方执行联邦宪法和联邦法律的情况。国务委员会没有实际约束地方的权力，其决议本身不具备法律效力，必须经立法程序确认后才能生效。所以说，2000年成立的国务委员会实际是解决俄央地矛盾的平台。

在2020年修宪前，国务委员会一直奉总统令工作，其组成和规范没有体现在国家宪法和联邦法律中，因此不是宪法性的國家机关。这意味着国务委员会的法律地位低于其他联邦国家机关，带有些许“临时”色彩。2012年普京在总统办公厅设立国务委员会事务保障局后，委员会的部分职能实际由总统办公厅直接行使，在俄权力体制内的作用更加微乎其微。

国务委员会长期处于俄权力体系边缘的原因，一方面是因为其法律地位低，另一方面随着普京逐渐掌握对地方的控制，国务委员会协调央地关系的作用也在下降。2000年普京第一次当选总统时，俄罗斯央地关系处于中央政权软弱、地方政权不受监督约束的状态。对此，普京在第一任期内进行了联邦体制改革，改变联邦委员会（俄上议院）组成方式，禁止地方领导人直接担任上院议员，直接削弱了地方领导人利用联邦委员会影响中央决策的能力。同时还规定总统有权免除地方领导人职务和解散地方议会。在此期间，为了进一步协调央地关系，安抚被削权的地方领导人，国务委员会应运而生。经历了2004年普京对联邦制的第二次改革和2012年对联邦制的再次调整，俄中央通过建立垂直权力体系完全实现了对地方政治经济社会的控制，国务委员会所能发挥的作用也越来越有限。

2020年12月23日，俄罗斯联邦国务委员会召开会议，总统普京在会议上向外界介绍俄联邦国务委员会的职能。

组织结构和人事成员的更新

新国务委员会的基本组成结构没有变化，仍由主席、秘书、主席团和各成员组成。主席由联邦总统担任，主要负责确定会议召开的时间、地点、会议议程并主持会议。

国务委员会秘书此前由总统办公厅挑选一名总统助理担任，新的法律将任命秘书的权力交给了国务委员会主席，主席可以从成员中挑选一人任命。本届国务委员会秘书由总统助理列维京担任，列维京曾任俄交通运输部部长，2012年开始担任国务委员会秘书兼总统助理，主要向总统提供社会建设方面的意见。

国务委员会主席团由委员会主席任命，主要负责审议国务委员会成员提交的工作规划和会议议程并筹备会议决议。新国务委员会主席团人数不再被限制为八人。根据2020年12月21日普京发布的总统令，主席团成员共有28人，包括了委员会秘书和27名联邦主体领导人。同时，新法律规定主席团会议文件须以主席签署会议决议的方式公布，增加了主席团会议的规范性。此外，主席团可以连同政府、各部委、地方政府和地方自治政府、社会组织共同召开主席团扩大会议。

新国务委员会在成员组成方面做了调整，将政府总理和总统办公厅主任纳入委员会成员，在不需要总统批准的情况下，政府总理、联邦会议两院主席（俄议会上下院）、总统办公厅主任、联邦主体最高行政长官可直接担任国务委员会成员。国家杜马各党团代表则改为须经总统批准才能担任，地方自治机构代表、总统驻各联邦区全权代表以及其他人员也须经总统批准才能担任委员会成员。新国务委员会成员共有103人，包含了总理米舒斯京、联邦会议两院主席马特维延科和沃洛金、总统办公厅主任瓦伊诺和第一副主任基里延科、总统助理列维京、八个联邦区总统全权代表、81个联邦主体的领导人（四名暂时任代理职务的地方领导人未进入）、国家杜马四大党团领导人、两名地方自治机构领导人、两名社会团体领导人。

本次国务委员会对下属各委员会的改变最大。取消了协商委员会，成立了三个下属委员会，分别是协调和评估联邦主体行政机关工作绩效委员会、公共权力机关协调运行保障委员会、社会经济领域委员会。新国务委员会在协调公共权力机关和评估地方领导人工作效率方面与总统办公厅存在职能重复，所以公共权力保障委员会由总统办公厅主任瓦伊诺负责，地方领导人评估委员会由总统办公厅第一副主任基里延科负责。值得注意的是，以上两个委员会成员不仅有国务委员会成员，还加入了部分政府部门领导人、联邦总检察长、联邦会议部分职能委员会领导人，使得国务委员会真正成为跨部门间协商机构。社会经济领域委员会由18个与其相关的委员会组成，分别由各地区领导人担任主席，主要负责经济、民生、科学、文化、社会治理等问题，成为一个由地方领导参与的“影子内阁”。

单一公共权力体系

2020年修宪草案将“公共权力”概念引入俄宪法。为配合修宪，新颁布的《国务委员会法》明确了“单一公共权力体系”概念，将中央国家权力机关、联邦主体国家权力机关（州政府）、地方自治机关（地市级以下政府）和其他国家权力机关统一纳入到公共权力体系内，在宪法的约束下协同履行职能，由总统统一协调公共权力体系内机构的工作。

俄罗斯的地方自治机构主要是指市级和市级以下单位的政府和议会。“公共权力”概念最重要的一点是将地方自治机构纳入国家统一控制范围。根据俄宪法第一章第十二条规定，俄地方自治机关不被列入国家权力机关体系。所以从法理上联邦中央机关无权干涉和调配地方自治机关。“公共权力体系”概念的引入可以让联邦中央在不违宪的情况下统一调配中央和地方机关工作。也就是说中央和地方权力可以相互转让，中央既可以赋予地方一定职权，也可以在地方行使国家权力。

“单一公共权力体系”的形成标志着国务委员会的协调范围扩展到了地方自治机关。《国务委员会法》规定，国务委员会主要负责制定市级和市级以下社会经济发展方向和政策，向总统提供地方自治制度建设的建议，以及协调分配国家机关和地方自治机关权力转移。具体而言，国务委员会可以向总统提供地方自治机关发展和提高工作效率的意见，邀请地方自治机构负责人参加会议，收集地方自治机关工作情况的材料并对地方自治机关工作效率做出评估。委员会成员可以向国务委员会提出地市社会经济发展方面的建议。在人事层面，法律规定总统可以允许地方自治机构代表进入国务委员会及其下属各委员会。在权力划分层面，国务委员会负责审议国家权力机关和地方自治机关权力相互转移的问题。

国务委员会秘书列维京在接受媒体采访时表示，新国务委员会与旧机构最大的区别在于职能和结构，主要体现在对地方自治单位的治理。

协商性质的地方治理机关

虽然《国务委员会法》删除了“国务委员会是具有咨询协商性质机构”的提法，但从其基本职责和工作范围来看，仍是以咨询和协商为主的机构，并且直接服务于总统。新国务委员会服务总统的基本任务主要有兩个：协助总统履职和向总统谏言。在协助总统方面，除原有的帮助总统解决央地权力机构之间的分歧外，新增了协助总统维护公共权力机构的正常运行，制定内政和外交的基本方针以及国家社会经济优先发展方向，在地方设立联邦直辖区。在向总统提出建议方面，除国家重大问题、巩固联邦体制和地方自治体制外，还需提出涉及国家社会经济发展的目标的建议、区域和地方自治单位发展方向的建议、发展机构之间协调机制的意见、提高地方领导人和官员工作效率的建议。此外，新法律保留了国务委员会根据总统提议审议国家重大法律草案、讨论来年联邦预算草案和预算执行情况以及人事政策的权利。

2020年12月2日，俄罗斯联邦委员会（议会上院）通过了《国务委员会法》。

依照上述基本任务，《国务委员会法》新增了国务委员会的具体职能，主要包含了讨论内外政策，国家和地区社会经济发展方向;审议中央、联邦主体和地方自治机构运行中存在的问题;审议中央和地方权力转移的问题;参与制定和批准联邦主体政府和地方自治政府工作绩效指标并进行监督;制定对联邦主体和地方自治机构的激励措施;监督联邦主体工作绩效状况;分析国家和地方自治管理情况，等等。

相较于2000年成立的国务委员会，因为中央对地方政府和议会不遵守宪法和联邦法律法的行为实行了更严格的审核制度，俄法律空间不统一的问题已获解决，所以新国务委员会删除了讨论地方机构遵守国家宪法和联邦法律情况的职能。新法将国务委员会的工作重心转移到了如何让地方更多参与内外政策制定和国家社会经济建设上。当然，解决央地关系问题始终是国务委员会的重要职责，但当前的央地矛盾已经不是地方服不服从中央管理的问题，而是中央与地方社会经济发展差距拉大的问题。新国务委员会的成立更多是配合“单一公共权力体系”概念，将整个俄罗斯权力集中到一个统一空间里，做到能集中调配资源解决央地社会经济差距问题。

综合来看，新国务委员会主要是一个参与地方治理的协商机构。虽然赋予了讨论外交政策的权利，但没有设立相关专门委员会，其主要结构和职能还是围绕公共权力和国内经济民生展开的。此外，新国务委员会不是一个权力机构，只有立法动议权，其所作出的决议要想具有法律效力，必须通过国家议会、政府和地方议会的立法程序，以联邦法律、政府令和地方法律的形式产生效力。国务委员会改革是普京20年来对联邦制治理经验的总结和再探索，该机构的职能和庞大人员数量很难成为普京再次焕发政治青春的舞台，国务委员会未来如何有效进行央地关系治理才更值得观察。