美国对台政策中的“筹码论”

冯帆

关于特朗普上台以来美国对台政策的调整，国内学界有诸多讨论，其中比较常见的一种观点认为，在中美战略竞争加剧的背景下，特朗普政府不断提升美台实质关系，意在增加“台湾牌”的份量，将台湾问题与中美经贸摩擦、朝核等问题挂钩，以台湾为“外交筹码”与中国大陆进行讨价还价，实现美国在其他议题上的利益。一俟“筹码”价值榨干，美国则会对台湾“用完即弃”。

2019年10月30日，国务院台办发言人马晓光就美参议院通过所谓“台北法案”表示，坚决反对美国通过一系列所谓的涉台法案来插手台湾问题、干涉中国内政。

“筹码论”的逻辑

“筹码论”其实是对中美各自的利益排序做出了假定，即：在中美关系的相关议题中，台湾问题是中国的核心利益所在，敏感性与重要性非其他议题可比，而在美国的利益排序中则相对靠后。如果美国操作台湾问题，中国承受的战略压力会更大，在中美经贸、朝核等问题上妥协让步的可能性就更高。因此，“筹码论”认为台湾只是美国实现其他涉华利益目标的工具，美国对台承诺是“口惠实不至”。

从现实角度说，“筹码论”之所以可信，一则是因为特朗普政府对外政策的不确定性。特朗普在当选总统后即打破常规，与台湾地区领导人蔡英文通电话，表示“一中政策”可以谈判，但美国官方却又多次重申无意改变台海现状与既定政策。从美国的涉台言行来看，美国大有借机炒作、哄抬价码之嫌。二则是因为台湾当局的“亲美抗中”路线。民进党再度上台以来，挟洋自重，甘当“反中”先锋，处处迎合美国对华竞争布局，极力制造美台关系“历史最佳”的舆论，不免令人产生台湾自愿沦为美国对华战略“棋子”的印象。

就历史而言，美国也确有将台湾作为“筹码”的“前科”。比如冷战初期，杜鲁门政府一度准备放弃对台湾蒋介石政权的支持，与新生的中华人民共和国实现和解。上世纪七八十年代，中美两国围绕台湾问题展开了反复的较量与斗争，在最终所产生的中美三个联合公报中，尼克松政府、卡特政府、里根政府其实都出于中美关系大局而在台湾问题上有所妥协，“断交、废约、撤军”或在原则上同意逐步减少对台军售，都在一定程度上凸显了台湾的“弃子”地位。

“筹码论”的争议

然而，针对“筹码论”的争议一直存在。美国在台协会前主席卜睿哲认为，不管今天中美关系存在怎样的问题，美国对台湾问题的态度不会对中美经贸问题、朝鲜问题或南海问题等起杠杆作用。卜睿哲还认为，如果中国大陆对台强硬行为被美国政府视为中美战略竞争的一部分，台湾则被美国当作对华竞争的“战略资产”，但“战略资产”并不意味着台湾就是可供交易且“用完即弃”的“筹码”。前白宫国安会亚洲高级事务主任格林也表示，台湾不应成为美国处理对华关系的“马前卒”，不应成为美国的交易“筹码”，也不应成为美国挑衅中国大陆的工具。美国所考虑的是如何真正对台湾有助益，而不是如何利用台湾来刺激大陆。此外，美国前些年关于是否“弃台”的大辩论本质也是对美国是否应该用台湾与中国大陆交易换利的争辩，而争论的上风反对将台湾视作对华交易的“筹码”。

从事实层面来说，“想象的交易”并未发生。《华盛顿邮报》曾报道称，为避免大陆被刺激而不愿与美国合作处理朝核危机，美国将叫停奥巴马时期定案的价值十亿多美元的对台军售。但事实证明，美国并没有因为朝核问题而取消这笔军售项目。《时代周刊》也曾引述美国政府官员的说法，认为特朗普政府为达成中美经贸协议，将暂时搁置售台F-16V战机，对北京的姿态也可能软化。但事实却是美国在2019年8月批准了这笔大额军售，而中美经贸谈判第一阶段协议则在2020年1月才签署。如果美国急切希望利用台湾做交易，那么为何这项交易没有发生呢？

在中美关系多个问题同时出现时，“筹码论”只是简单描述了议题的相关性，却对以下几点有所轻忽：

一是美国政治运作的复杂性。在美国的政治体系下，行政部门只是涉台政策的一个环节。基于台湾的战略意义、美台共同的价值观与经济联系，在台湾问题上，美国跨党派的共识日益明显。美国国会、利益集团以及其他“亲台势力”会持续推进“挺台”举措，同时限制行政部门的“弃台”投机行为。

二是中国大陆捍卫国家主权的坚定性。中国大陆经过几十年的发展积淀，实力早已今非昔比，在台湾问题上的主动权不断提高。同时，中国政府在台湾问题上有坚定明确的立场，反对一切外部势力干涉，不会轻易在事关中华民族根本利益的台湾问题上向美国妥协，拒绝以不正常的方式针对台湾做任何交易。

三是台湾民主化后的“独立性”。冷战期间，台湾实行威权体制，蒋介石与蒋经国“倚美、反共、反台独”的个人意志长期稳定地主导着台湾的内外政策。基于两岸军事对立的状态，蒋家父子将台湾的命运与美国的保护牢牢捆绑，即使遭到美国的“背弃”也无计可施。但自从“民主转型”以来，台湾政治生态日益复杂多元，蓝绿政党交替执政，“台独”活动不时冲击地区稳定，使得台湾对外政策的不确定因素增多。客观上，“台独”活动会增加台湾在美台关系中的“独立性”，削弱美国对台湾的控制力。即使美国希望拿台湾进行交易，也难以完全操控台湾的意志，不能确保实现“筹码价值”在中美之间的线性传递。

关于台湾问题的引申思考

从抽象角度来说，基于中美强而台湾弱的实力格局，以及美台关系的“不平等性”，台湾也许具备作为“筹码”的条件。但在现实情况中，中国大陆、台湾、美国三方的互动关系殊为复杂，非“筹码论”所能涵盖。在当前的台湾问题上，具体议题的交易尚缺乏可操作性，更遑论中美关于台湾前途的大妥协能够在短期内发生。由此，有两个问题值得进一步反思：

一是台湾问题的“美国决定论”。过去常有种印象，认为中美关系好，则台湾问题不生乱;中美关系坏，则台湾问题出麻烦。换言之，搞定美国就能搞定台湾。但台湾问题不只是中美两强的博弈，台湾岛内政治变化也会牵引两岸三方的关系互动。比如，李登辉访美引发的台海危机、陈水扁任内严重的“法理台独”活动是中美双方均所不愿看到的。诚然，自两岸分隔以来，美国的干预一直是解决台湾问题的重大障碍，美国的态度积极与否也會在很大程度上影响台海局势的走向。但面对一个民主化且充满不确定性的台湾，美国的“决定权”能否时刻奏效，值得继续观察。

二是美国对台政策的“以台制华论”。过去流行的观点认为美国对台政策的出发点都是服务于对华战略，美国涉台决策是以中国大陆为标靶的战略设计。对此，资深台海问题专家包道格认为，美国没有关于台湾的大战略计划，涉台问题是以零碎的方式来处理的。当然，美国对台政策离不开对中国大陆的战略思考，客观上也可能会起到“制华”作用，但据此概括美国对台政策的根本动机，忽视美国决策制度的多元主体与美台关系的多重意义，恐怕也失之简单。

（作者为国际关系学院国际战略与安全研究中心研究助理）