美肯自贸协定谈判开启美非贸易新模式

朱伟东

3月17日，美国贸易代表莱特希泽在总统特朗普的指示下，向美国国会正式发出通知，称特朗普政府将在三个月后启动与肯尼亚的双边自由贸易协定谈判。如果该协定达成，将是继2004年美国与摩洛哥达成自贸协定后，美国与非洲国家签署的第二个自贸协定，也是美国与撒哈拉以南非洲国家签署的第一个自贸协定。莱特希泽在给众议院议长佩洛西的信中表示，特朗普政府有意将美肯自贸协定打造成美国与其他非洲国家之间自贸协定的模板。

美肯双方各有所需

美国与肯尼亚之所以在很短时间内就同意启动自贸协定谈判，是因为双方各有所需。对美国来说，有以下目的：一是平衡美国与非洲国家的贸易。美国在2000年制定了《非洲增长机遇法》，据此给予40个非洲国家免关税向美国市场出口产品的待遇。受此推动，非洲产品大量进入美国，导致美非贸易逆差扩大，引起美国国内不满。2017年美国与撒哈拉以南非洲国家的贸易额达到390亿美元，其中美国出口141亿美元，进口249亿美元。二是《非洲增长机遇法》将于2025年到期，特朗普政府奉行单边主义贸易政策，不希望继续采用《非洲增长机遇法》规定的多边主义方法，而是希望通过与个别非洲国家谈判达成单一的双边贸易协定，推动更多美国商品和服务进入非洲市场，促进美国在非经济利益。三是抢占东部非洲商机。东部非洲国家近年来经济发展迅速，引起众多国际投资者关注。美国希望通过美肯自贸协定拓展东部非洲市场，进而扩大美国商品在整个非洲市场的份额。四是加大在非洲的反恐力度。索马里青年党近年来在东部非洲国家特别是在肯尼亚发动的恐怖袭击事件有增无减，美国试图通过加强和肯尼亚的经济联系，带动双方反恐合作。五是平衡中国在非洲的影响。从经济角度看，肯尼亚与美国的贸易在美国对外贸易中只占很小比重。正如美国战略与国际研究中心（CSIS）在报告中指出的，“之所以选择与肯尼亚谈判签署自贸协定，不仅是出于其在经济上的重要性，而是综合考虑地缘战略的重要性。”

肯尼亚方面也有自己的“小算盘”：一是希望在《非洲增长机遇法》到期后继续享有美国的关税优惠。美国是肯尼亚的重要出口市场，肯尼亚出口美国的产品有70%以上可以享有《非洲增长机遇法》提供的免关税待遇。二是希望改善普遍优惠制带给肯尼亚的不利地位。在东非共同体六个成员国中，只有肯尼亚没被联合国列为最不发达国家，不能享受普遍优惠制带来的优惠出口待遇。《非洲增长机遇法》一旦失效，肯尼亚在产品出口方面相对邻国而言将处于不利地位。三是希望借此实现其《2030年愿景》提出的经济发展目标——到2030年成为一个中等收入的新型工业化国家。四是希望加强与美国在安全领域的合作。五是希望借此平衡与中国和美国的关系。肯尼亚非洲专家网络共同创立人何璐碧在谈到美肯自贸协定时指出，“我们并非只在中国一边，我们是个全球角色。”

美国贸易代表莱特希泽强调美国将与肯尼亚谈判达成一项“全面、高标准的协定”。

目前有关美肯自贸协定的内容尚未披露，但莱特希泽曾经强调美国将与肯尼亚谈判达成一项“全面、高标准的协定”，一项“庞大而不是迷你型或分阶段的协定”。从CSIS报告内容看，美肯协定将涵盖许多议题，包括关税和配额、服务、投资、知识产权、劳工、环境、非关税壁垒、争议解决、电子贸易以及国有企业等。美肯贸易和投资工作小组第二次会议的会谈内容也可印证这一点，当时双方探讨了“服务、电子贸易、知识产权、农业、环境、海关和贸易便利化、贸易技术壁垒、劳工和国有企业”等事项。

虽然美肯对达成自贸协定皆志在必得，但双方特别是肯尼亚在谈判过程中面临不少压力。一是来自非盟、非洲大陸自贸区和东共体的压力。非盟近年来一直推动成立非洲大陆自贸区。根据计划，非洲大陆自贸区成员国将自今年7月1日起按照《非洲大陆自贸区协定》的相关规定开展自由贸易。因此非盟不希望非洲大陆自贸区的成员国单独与其他国家谈判签署自贸协定。肯尼亚已批准《非洲大陆自贸区协定》，有义务遵守相关规定。此外，作为东共体的成员国，《东非共同体条约》和《东非共同体共同关税议定书》也反对成员国与第三国单独谈判签署贸易协定。二是来自肯尼亚国内相关行业的压力。在美肯双边贸易中，美国出口肯尼亚的商品主要是高附加值产品，如飞机、机械设备、电子产品等，而肯尼亚出口美国的产品主要是低附加值产品，如服装、咖啡、水果、农产品、矿产等。肯尼亚制造行业担心美肯签署自贸协定会导致美国产品大量进入肯尼亚，从而影响肯制造业发展。此外，美国试图通过自贸协定向肯尼亚出口大量农作物，也可能遭到肯尼亚农民的反对。

可能的影响

美肯如果顺利达成自贸协定，将改变美国以往与非洲国家的多边贸易方式，开启美非贸易新模式，进而带来广泛影响。

首先，可能影响非洲一体化进程。非洲国家为联合自强设立了许多经济一体化组织。各经济一体化组织为了保证统一的对外关税，几乎都反对成员国单独与第三国谈判签署自贸协定。肯尼亚作为东共体和非洲大陆自贸区的成员国，单独与美国谈判签署自贸协定显然有悖于东共体和非洲大陆自贸区的宗旨，将会对非洲一体化的发展带来负面影响。

其次，可能会导致非洲贸易竞争形势加剧。近年来，非洲经济发展形势吸引了越来越多经济体的关注。一些大国和地区为抢占非洲市场展开了激烈竞争，有的西方国家或地区非常重视与非洲地区性组织和国家达成自贸协定以获取有利的贸易条件。例如，欧盟已与东共体和南共体签署了经济伙伴协定;为应对脱欧后欧盟与南共体的经济货币协定无法适用于英国和南共体成员国，2018年8月英国与南部非洲关税同盟和莫桑比克签署了经济伙伴协定。如果美国与肯尼亚以及更多非洲国家达成贸易协定，可能会刺激其他国家和地区竞相以更优惠条件开展与非洲国家的贸易谈判，导致竞争加剧。

美肯自贸协定对中国的影响也不容小觑。由于美国与肯尼亚谈判签署自贸协定的一个重要目的就是抵制中国在非洲的影响，它是否会要求肯尼亚选边站，或在自贸协定中插入不利于中肯经贸关系的条款，还不得而知。不过，考虑到中国与非洲国家的紧密经贸联系，美国要求非洲国家选边站的做法可能不会得到非洲国家的支持。但即使未来的美肯或美国与其他非洲国家自贸协定不要求非洲国家选边站或插入不利于中国的条款，其达成的条款以及由此导致的更为激烈的贸易竞争形势也会给中肯、中非经贸关系带来冲击。因此，中国有关方面需要跟踪了解美肯自贸协定谈判进程，提前做好应对措施，以避免美肯自贸协定给中肯乃至中非经贸关系带来负面影响。

（作者为中国非洲研究院高级研究员）