俄罗斯养老金改革：对政府和民众的双重考验

石靖

8月29日，普京发表电视讲话，就俄罗斯养老金改革问题发表了自己的看法，意在向民众阐释启动养老金改革的必要性和重要性，希望民众能理解这一方案。自2018年6月启动以来，俄罗斯养老金改革就引发了俄罗斯社会的广泛争论，其“延长退休年龄”的主要内容招致了俄罗斯社会的普遍反对。数月来，因养老金改革法案产生的危机持续发酵，俄罗斯社会就这一问题的讨论和争议给俄新政府带来了巨大压力。

养老金改革试验：普京4.0任期的首要举措

3月18日，普京以76.69%的得票率在俄罗斯总统选举中获胜。在5月7日宣誓就职的当天，誓言“维护国家和平繁荣，保障民众福祉”的普京签署总统令，确定了未来六年俄罗斯在科学技术、社会经济发展方面实现跨域发展的国家发展目标和战略任务。值得指出的是，总统令开头便提及政府需要在2024年前在人口方面实现一系列目标：保障俄罗斯人口稳定增长，将人均寿命提高至78岁，保障国民实际收入平稳增长以及养老金增长水平高于通货膨胀等。然而，与这一系列明确的目标对应的却是目前俄罗斯较为惨淡的人口现实：根据俄罗斯国家统计局发布的数据，俄罗斯从上世纪90年代初至今，除2012～2015年间出现了增长率较低的人口增加外，该国人口总体保持负増长的态势。根据俄罗斯官方数据，俄人均寿命于2017年首次达到72.5岁，分别是女性77.4岁和男性67.5岁。在养老金方面，俄罗斯近年由于外部政治經济危机影响，本位货币卢布汇率变动剧烈，通货膨胀问题导致依靠养老金的民众生活困难。

对于当代俄罗斯而言，养老金改革一直都是政府难以绕过的棘手问题之一，特别是在俄国家财政状况并不乐观、人口锐减趋势无法缓解的现实下，政府很难继续维持现有的退休金制度。2018年6月14日，俄罗斯政府公布了养老金改革方案，其主要内容为通过一定过渡期限逐步提高大部分国民的退休年龄。两天后，俄政府向杜马（下院）提交了由总理梅德韦杰夫签批的养老金改革法律草案，计划将男性公民的退休年龄由当前的60岁延迟至65岁（从2019至2028年分步实行），女性公民的退休年龄将由55岁延迟至63岁（从2019年至2034年分步实行）。虽然公布这一消息的时间“恰巧”与世界杯重合，但对足球的热情和举国上下的狂欢气氛并未能抵消掉对延迟退休年龄的强烈反应。

从6月中旬至今，鉴于社会对养老金改革接近一边倒的负面态度，俄罗斯政府相关部门围绕这一重要议题开展了大量工作。俄国家杜马主席沃洛金表示，养老金改革的最终目标是提升退休人员生活水平。俄国家杜马副主席、“统一俄罗斯”党团第一副主席伊萨耶夫表示将全面研究与养老金改革相关的问题，并邀请全国各地域、各领域人士参与讨论。事实上，俄共、自由民主党、公正俄罗斯党均对养老金改革持反对态度，但由于统俄党在杜马中的优势地位，新的草案最终于7月19日通过一读。8月21日，俄国家杜马召开了关于完善养老金立法的听证会，各党派就延迟退休问题进行了激烈争论。

以上就是俄总统普京于8月29日发表电视讲话的背景，他提出了包括将女性退休年龄最终提至60岁在内的六点建议，以求最终达成可接受的决定。从普京的讲话中不难发现，目前俄罗斯的养老金改革已势在必行，虽然面临风险，但继续维持现状则很可能招致难以想象的严重后果。

苏联遗产，俄罗斯的负担

苏联的退休保障体系始建于上世纪20年代，最终于1956年通过《国家养老金法》。这一历史时期，关于公民退休年龄的调整均为单向调低，例如1967年苏共中央和苏联部长会议共同确认将集体农庄成员的退休年龄下调5年；另外一些特殊行业的工作者可更早享受退休待遇。自那时起，关于退休的规定连同一系列福利待遇逐渐成为苏联人的生活习惯。

苏联解体后，俄罗斯继承了苏联时期确定的退休年龄规定。俄罗斯实行的保障全体公民的强制养老保险制度建立于上世纪90年代初，“俄罗斯养老基金”是管理养老资金并落实对俄公民养老保障的重要机构。据相关数据显示，俄养老资金从2005年起便出现了赤字，并需要通过国家财政预算进行弥补。根据“俄罗斯养老基金”的年报，自2010年以来俄退休人员数量逐年增加，到2017年末已经达到4350万人。总体来看，俄罗斯劳动人口减少的趋势给社会保障体系带来的压力逐年增加，另外联系近年能源出口红利不再凸显和外部危机四伏的状况，俄罗斯在社会保障方面提出新的举措具有现实性。

事实上，本次公布的养老金制度改革并非俄罗斯政府在这一问题上首次采取措施。六年前，在普京第三任期开始后不久，他曾宣布将于2014年起实施新的养老保险制度，当时涉及的主要问题是公民在退休金个人储蓄制和退休金分配制两种制度之间选择。可以看出，彼时涉及养老金改革的动作还只是在具体操作办法选择框架下进行，并未提出延迟退休年龄的改革办法，政府还在寻找令公民较为舒适的途径。

在经济风险仍然较大的情况下，任何柔性缓解措施的作用都是十分有限的。不仅仅是俄国内一些强硬的改革派，包括世界银行在内的一些国际组织也曾在数年前就呼吁俄罗斯进行养老金制度改革。在本次养老金改革之前，俄罗斯已于2017年开始实施逐步延长公务人员退休年龄的法令，并计划从特定类别人员推广至全俄公民。本次推出养老金改革计划可以视为上一步工作的延续，步骤如此紧凑反映出俄政府早已确定了成熟计划。

政府和民众观点差异尚难弥合

于俄罗斯世界杯开幕当天宣布的养老金改革计划并没有因盛大的足球盛宴而躲开公众的视线，反而相比足球俄民众似乎更加关心与生活密切相关的改革：普京在之前任期的公开表态中均对提高退休年龄持反对态度，但俄罗斯政府最终还是违背了之前不考虑延迟退休年龄的许诺。养老金改革在俄罗斯是老生常谈的话题，在不同的时期都曾有过讨论，但并没有作出关于提高退休年龄的决定。当前，俄政府展现出宁可承受潜在风险也要继续推进改革的姿态，正反映出现行制度已经难以为继，修补性质的路径已经无法奏效。但是将保全养老金体系的责任转嫁给民众，加之新修订的退休年龄与俄人均寿命捉襟见肘的余额，使得普通民众并不买账。

从7月19日俄国家杜马一读的投票结果来看，全部支持票均来自统俄党，而其他党派全部表达了反对态度。事实上不仅是在俄立法机关内部，目前对养老金改革持积极态度的力量也主要来自俄罗斯政府团队以及统俄党。现任俄联邦审计署署长库德林坚定支持养老金改革，他认为条件已经成熟，并早应在十年前就启动改革。在他看来，改革有助于提高养老福利待遇，是一项有利于国民的决定。与之相对，除统俄党之外的俄其他主要政党均表达了对养老金改革的反对意见。自由民主党主席日里诺夫斯基反对政府关于延迟退休年龄的提议，他认为要改善俄退休人员的经济状况，需要给予民众自行处置养老金的权利。俄共主席久加诺夫在普京电视讲话后发表评论，指出政府决定从人民的口袋获取资金来填补每年多达3.2万亿卢布的养老基金亏空，并评价养老金改革法令将是国家历史上“最为残酷的”。

根据列瓦达中心的数据，在6月的民调中有超过80%的受访者表示反对延迟退休年龄；在8月的另外一项民调中，有77%的受访者表示会在预想的公投中支持现行退休制度。自6月中旬养老金改革方案公布以来，俄主要党派、工会组织以及反对派在多个城市发起抗议示威活动，已然成为这个夏天俄罗斯街头的一大看点。

透过俄罗斯政府在养老金改革方面的举措，不难看出新一届政府正在积极落实今年5月确定的关于国家社会经济发展的战略，保障既定目标的实现。但是任何工作都难确保一帆风顺，特别是牵扯到普通大众的切身利益，社会的反弹和情绪的表达也合乎情理。政府能否在完善改革草案的同时保持改革魄力，民众能否最终接受政府的解决方案，养老金改革是对俄罗斯政府和人民的双重考验。

（作者为清华大学国际关系学系博士研究生）