东亚需要发展一个新的合作安全机制

刘鸣

东亚对地区机制并不陌生，这些机制为各国讨论共同问题与挑战提供了平台。东亚也是中美之间影响力和实力竞争的主要舞台，发生冲突的潜在可能性也是最为突出的。基于此，非常需要一种新的机制来增进东亚的合作安全。

在过去的15年间，东亚地区存在两种不对称的安全，即合作安全与双边或三边的均势安全，两者发展的不平衡基于诸多因素：美国在东亚的战略重心是放在传统安全上还是非传统安全上；中国的邻国对中国军事发展和保护海上主权所采取措施的态度；朝鲜核危机的升级。

在2003年至2008年布什总统执政期间，美国相对偏向于合作安全，这是由于9.11袭击完全重塑了其国家安全优先等级。美国对威胁的认知从国家行为体转向了非国家的恐怖分子。虽然布什政府并未削减其在东亚地区的军事优势和行动，但它的焦点不在中国的崛起或大国竞争上。奥巴马上台后，美国政策的范式退回到传统的地缘政治手段，即确保美国的全面主导地位，制衡上升的主要大国。

自从特朗普宣布结束奥巴马的“再平衡战略”以来，特朗普政府并没有让我们看到其东亚政策的框架，甚至有可能在他执政期间都不会产生一个清晰的战略。虽然没有任何一名美国总统会轻言放弃美国长期奉行的基本战略工具，即美国的轴辐联盟体系和军事制衡手段。但是特朗普似乎对实施一项对中国军事和经济发展进行全面制衡的战略既没有兴趣，也毫无热情。就这一点而言，中美之间的地缘政治和经济竞争将不会像2010年至2016年奥巴马执政期间那么尖锐和紧张。包括南海问题在内的政治对抗有显著缓解。

在这种情况下，一种新的地区形势被催生。去年以来，虽然一些东亚国家对中国实力发展的战略忧虑并没有发生实质性变化，但由于美国已经调整对中国崛起和海外经济影响力扩大进行遏制的战略，这些国家也不得不重新校准他们与美国战略保持协调的标尺。这种微妙的政策调整由几个因素共同驱动，但其中最主要的原因是，菲律宾虽然在所谓的《南海仲裁案》中胜出，但并没有改变中国对南海海洋权益的历史所有权的立场，同时一些国家对于美国无法使中国软化在其主张权益的岛礁和相关水域上的立场深感失望。

有关地区稳定的中国新安全观

中国长期以来一直反对以美国为首的冷战同盟体系，该体系的目的就是保障美国及其盟国的绝对安全。针对这种零和博弈，中国从概念上倡导了一种替代品——新安全观：通过互惠合作实现共同安全，并将安全的概念从狭义的军事领域扩展到经济、科技、环境、文化等领域。

鉴于自身是一个崛起中的大国，并且是现有超级大国遏制政策的主要目标，中国正努力通过推进共同安全来避免陷入“修昔底德陷阱”（即当一个崛起大国使现有大国感到焦虑时，战争就变得不可避免）。***主席提出的中美新型大国关系既是一种概念，也是一种实践。

2015年9月，中美两国军方首度签署了关于建立重大军事行动相互通报信任措施机制的谅解备忘录以及关于海空相遇安全行为准则的谅解备忘录。之后双方又签署了就重大军事行动相互通报机制新增“军事危机通报”附件以及海空相遇安全行为准则新增“空中相遇”附件的协议。在今年早些時候***与特朗普会晤时，双方又决定建立两军联合参谋部对话机制。美国参谋长联席会议主席约瑟夫·邓福德今年夏天首度访问了中国，鉴于美方判断两国在南海和朝鲜半岛的竞争态势愈演愈烈，他强调了管控中美之间战略互疑和在未来的危机中减少误判的重要性。

在朝核问题上，中美也在心照不宣地开展合作，涉及范围包括安理会最严苛的2371号决议；在管理朝鲜核导试验及朝鲜半岛日益紧张的局面时加强沟通。但是，北京和华盛顿在更长远的议题上——朝鲜政权最终前途上仍然各说各的。

成功的模式

中国2016年坚决拒绝接受所谓的南海仲裁案裁决，认为该裁决是无效的，对中方没有约束力，但中国也认识到，必须关注小国在海洋领土争端中的诉求。自去年下半年以来，特别是杜特尔特当选菲律宾总统后，南海问题峰回路转，被炒作的热点逐步降温。中国和东盟之间关于行为准则的谈判正在取得进展，8月6日双方在马尼拉正式通过了《南海行为准则》框架文件，正式的谈判进程将会在11月东盟峰会之后不久开启。而且，中国和菲律宾正在讨论如何联合勘探和开发南海资源。

除了这些由中国推动的合作安全行动之外，最夺人眼球和成功的合作安全案例是由中国、泰国、老挝和缅甸参与的澜沧江—湄公河联合巡逻执法。自2011年12月开展联合巡逻行动以来，巡逻队已查获22起澜沧江—湄公河沿岸的涉毒案件。

联合巡逻执法的成功源于该议题既属于低级政治，又较少牵涉主权问题。此外，还可归结于对主权的互相尊重，对各方利益的平衡，对诸如打击恐怖主义、走私、非法移民、贩毒等共同安全议题的聚焦。

危险幽灵仍在游荡

但也不是所有的趋势都朝着合作安全的积极面发展，区域内部仍然存在单边主义、联盟威慑或者军事对抗。朝鲜的核武器和导弹开发、美韩日的军事外交回应，都显示出该地区紧张的局势。美国在韩国部署“萨德”导弹系统引发中国的强烈不满，也折射出小国在中美战略竞争中所处的尴尬境地。

朝鲜加大步伐研发核武器和导弹，有悖于时代潮流。美国和其他各方未能阻止朝鲜频繁的核试验表明，平壤的军事行为已经完全处于大国影响和区域制度之外。这种对朝鲜行为的无奈，表明缺乏一个有效和有约束力的机制，或反映了大国间的离心离德。

另外一个具有长期性的棘手问题是，美国、日本、澳大利亚、印度正在加强其战略合作来应对中国的崛起。这四个国家除了担忧中国对以美国为首的自由区域秩序存在潜在的挑战以外，对中国在东海、南海和印度洋日益增长的海上实力和经济影响也表现出难以名状的忌惮。

地区多边制度一体化需求在上升

有鉴于上述种种因素，非常有必要探索一种新的合作安全途径和具有约束力的多边机制。为此，东亚国家首先需要投身于经济发展和多边合作中，将各国的注意力转向能力建设和利益互换上。如此，一个可持续安全的概念便应运而生：我们无法成功控制所有不安全的结果，但我们必须尽力处置不安全滋生的原因。

中国主导的亚洲基础设施投资银行就为此应运而生，目前成员已达80个，超过了亚洲开发银行。亚投行的地缘覆盖范围当然并非仅仅是东亚地区内的基础设施建设，它将创造一个平台，让区域内各国同区域外其他工业化成员共商大事，为各国争取绿色能源、扶贫、铁路公路建设、贸易设施等急需项目的资金，以达到可持续发展。这种域内和域外的合作将促进国家间建立互信及相互依赖，有助于减少分歧。不过，经济合作并不一定会带动传统的安全合作，因此，构建互信、管控冲突、解决领土争端等，还需要一种新型的安全方面的制度性合作来发挥重要作用。

迄今为止，在東亚地区存在若干安全方面的论坛，比如创立于1994年的东盟地区论坛，是亚太地区第一个进行和平安全议题正式磋商的多边论坛，为区域内建立互信和预防性外交做出了巨大贡献。此外，还有亚太安全合作理事会、东亚峰会、亚太经合组织、东盟10+3、亚洲相互协作与信任措施会议等。然而，这些组织中却没有一个拥有解决区域热点安全问题的权限。

六方会谈的启示

目前，大多数东亚国家倾向于接受松散的安全论坛和在东盟主导下的合作，因为它们担心主权和战略活动空间会受到具有偏向性和约束力的规则限制，并且美国、中国、日本会争夺组织内部的领导权。然而，越来越复杂的区域环境将迫使区域内国家接纳一个更具权威性的组织来应对安全议题以及管控海洋竞争和其他危机。

2003年至2008年的六方会谈是冷战后一次创新性的外交探索，虽然各国的安全观和战略很不相同，但仍然成功地构建了一个多边机制来处理朝鲜半岛问题。尽管会谈最终因为平壤坚持拥核的决心而失败，但其派生出的许多机制仍可以称得上是独具匠心，其中就包括了两个特别工作组：东北亚和平与安全机制工作组和朝鲜半岛无核化工作组。

虽然六方会谈没能继续下去，但这并不意味着构建一个东亚安全机制的努力是毫无价值的。讨论这样一个安全架构的出发点在于中国和美国需要首先达成共识，但华盛顿总是对中国发展类似机制的提议持怀疑态度。

大约十年前，美国曾有将目前重叠的地区安全架构简化的计划，设想把东盟地区论坛和东亚峰会合并为一个正式的安全组织，并且设立一个轮值性的领导体系，同时把亚太经合组织降格为经济部长级会议。但美国最终未正式推出这一计划。

更上一层楼的东亚峰会

中国和东盟一直把东盟视作共同体建设进程的中心、核心，10+3是中心外的一环，最外环是东亚峰会。

如果我们想要创造一股新的更有效推动区域一体化的动力，就不能仅仅停留在经济合作层面，为此就必须对现状做出某种改变，包括结构、领导权和原则等方面。作为一个拥有10个成员国的组织，东盟在面对一些高争议性的安全问题时，较易受东亚外部势力的干预，这在一定程度上削弱了其引领作用。因此，从提高效率的角度考虑，应该欢迎其他大国担当参与性的领导者角色。10+1与10+3在地缘范围上主要集中在东南亚与东北亚的合作，在过去20多年里取得了很大成就，但无论是东亚的经济合作，还是安全治理，其涉及的地缘范围必然包括南太的澳大利亚、南亚的印度等地区，其关联的力量更包括地区外部的大国——美国与俄罗斯。因此，从多边机制的效能看，东亚峰会或许更适合成为引领共同体建设的制度。

在最近举行的中共十九大上，***总书记再次提出了推动构建人类命运共同体的目标。作为这个共同体的地区基石，就是需要逐步提高多边机制的效能，促进东亚国家在多边合作组织内培植战略信任，扩大各国的利益交汇点，促进普遍安全与共同繁荣。东亚峰会应当是这个机制与目标的最佳形式。为了使东亚峰会更上一层楼，需要建立宪章、秘书处、确立新的目标和一系列的工作指导方针，特别是获得所有大国认真的承诺。当然，我们应该对可以实现的进程和目标持务实的态度，但是愿景和认同应该足够清晰。10+3现有的经济合作职能可以被引入或者继续保留，但东亚峰会应被授以现在由亚太经合组织（APEC）引导亚太自由贸易区发展的职责，同时东盟地区论坛需要转型成为东亚峰会框架内的部长理事会。如果以上设想真能付诸实施，未来的东亚峰会将可以处理所有传统和非传统安全议题。

（作者为上海社科院国际问题研究所常务副所长、研究员）