蒂勒森印巴之行：准确传递美南亚政策

张力

2017年10月25日，蒂勒森访问印度，在新德里与印度外交部长斯瓦拉吉举行会谈。

10月24～26日，美国国务卿蒂勒森对巴基斯坦和印度进行访问，目的是将特朗普政府的南亚政策进一步明确化，同时也要对该政策作“非情绪化”的阐释：既借此强化与印度的战略合作，也着眼于改善与巴基斯坦关系。当前，美国的南亚政策之所以需要这样“非情绪化”的阐释，是因为8月21日，美国总统特朗普发表了有关南亚政策的讲话，其中不乏对巴基斯坦的指责，称巴基斯坦给“混乱、暴力和恐怖势力”提供庇护，因此对当前阿富汗局势和地区安全环境的恶化负有直接责任。他要求巴必须“停止庇护”极端武装组织，否则将面对惩罚。与此同时，特朗普强调美国将强化与印度的合作，提升印度在阿富汗问题上的作用。特朗普讲话一出，印度表示欢迎，巴美关系却跌落到历史低点。随后美国国会批准停止原定向巴提供的反恐军事援助。

拉拢印度，安抚巴基斯坦

根据美驻巴基斯坦使馆发布的消息，蒂勒森在会晤巴政军领导人时重申了特朗普的态度：巴基斯坦必须加倍努力，铲除其国内的极端武装组织和恐怖势力。蒂勒森也对巴在反恐问题上付出的牺牲以及巴帮助从塔利班手中安全释放美国—加拿大家庭人质表示感谢。作为坚定反恐立场的一个姿态，巴政府在蒂勒森来访前宣布延长对2008年11月印度孟买恐怖袭击事件的涉嫌策划者、美国曾悬赏缉拿的极端武装组织“虔诚军”领导人哈菲兹·赛义德的拘押期限。

蒂勒森访印期间，与印度总理莫迪、外长斯瓦拉吉和国家安全事务顾问多瓦尔进行了会晤。他在与斯瓦拉吉会谈时表示，美国政府赞赏印度始终与美国“并肩”打击该地区的极端主义，美国已要求巴基斯坦采取决定性行动打击恐怖主义和极端势力。双方会谈的另一要点是提升印美在印太地区的安全合作，应对中国崛起带来的“挑战”，推动双边防务合作并增强经贸关系。蒂勒森鼓励印度发展与日本、澳大利亚的伙伴关系，表示美国愿与印度共同在印太地区框架内推动地区基础设施和互联互通建设。

然而，从蒂勒森访印所宣示的美国南亚政策也可看出印美双方相关政策方面的微妙差异。印方对蒂勒森强调，巴领土上的“暴恐势力”对印度和阿富汗的安全构成了严重威胁，美国南亚政策的成功将取决于巴基斯坦改变现有政策，采取决定性行动打击恐怖主义。蒂勒森表示完全理解并支持印度的立场，但强调美国在阿富汗稳定和反恐问题上必须与巴基斯坦合作，巴基斯坦政府的“稳定和安全”正受到极端主义的严峻威胁，这一现状不符合任何一方的利益。

另据巴基斯坦外长阿西夫在与蒂勒森会谈后向巴国民议会的汇报，巴在承诺坚决反恐的同时，在涉及国家重大利益的问题上并未向美国妥协。巴方对蒂勒森明确表示，美国在阿富汗的军事行动事实上已告失败，阿富汗问题必须以和平方式解决，巴基斯坦将在其中发挥重要作用；巴基斯坦一直为反恐作出巨大贡献和牺牲，巴绝不是恐怖主义的庇护国，也不会屈从任何外来压力；巴美关系及双方反恐合作必须以相互尊重和相互信任为前提。

美国南亚新政策中的“中国因素”

特朗普政府的南亚战略和对印政策与中国因素存在着密切关联。10月18日，蒂勒森在美知名智库国际战略研究所发表演讲，勾画特朗普政府的南亚战略和对印政策，但其政策涵盖的地域范围却超出了南亚，包括亚太和印度洋地区。蒂勒森还在演讲中毫不掩饰地抨击了中国。这次演讲为他的印度之行确定了基调。

蒂勒森在演讲中称，美国需要充分深化与印度的合作，从而促成一个由繁荣的民主国家领导的“自由与开放”的地区。蒂勒森表示，中国的所为“削弱”了以法治为基础的国际秩序，而印度却能按照有助于维护他国主权的现有框架行事。虽然蒂勒森强调美国寻求与中国发展建设性关系，但声称美国面对中国对国际法治和秩序的挑战时不会退缩。他还指责中国“一带一路”倡议的实施理念和运作方式，表示美国支持印度对“一带一路”倡议的反对立场，提出要与印度、日本等伙伴国家共同提出新的全球发展模式，联手提供一种符合国际规范和透明性原则的融资形式，在印太地区框架内合作推动基础设施和互联互通建设，替代“一带一路”倡议。

从总体上看，特朗普政府的对印政策并未摆脱美国利用印度制衡中国的传统。印美关系能在较短时间内取得重大进展，与美国的主动不无关联。小布什政府突破国内反扩散立法和国际核机制的层层障碍，最终与印度签署民用核协议，与对朝鲜、伊朗和巴基斯坦的严厉态度形成鲜明对比，战略意图极为明显。奥巴马2015年访印时双方发表《亚太和印度洋地区联合战略愿景》声明，支持印度“向东行动”、融入亚太的政策，并明确提出南海问题，矛头直指中国。2016年历经艰难谈判，印美签署《后勤保障协议》，同意在特定情况下可相互使用对方军事设施，这是莫迪政府呼应美国的战略需求跨出的重要一步。奥巴马在离任前夕将印度重新定位为美国的“主要防务伙伴”，使其得以享受美国战略盟友的待遇。甚至有美国知名智库人士支招，从遏制中国的目标着眼，美国应不计回报地主动提升与印度的战略关系，也就是从长远战略上下注。特朗普上台后，尽管美国的国际战略出现某些变数，包括不再提“亚太再平衡”，但多种迹象表明，印美战略合作将继续保持发展的势头，此次蒂勒森的演讲和访印互动也充分证明了这点。

从印度一方看，美国的主动提携提升了自身的战略地位，印度的崛起离不开美国的支持，增强印美战略合作还将增加印度与中国抗衡的筹码。但印度也说不上“投怀送抱”，印度在加强印美关系获取战略实惠的同时，力求保持战略自主权，利用大国间博弈谋求自身利益的最大化，包括与中国解决边界争端等中印关系中的某些突出问题，因此与美国全面结盟的可能性不大。这一特征有利于中印关系的稳定和危机管控。加之印度知道中美关系的重要性，以及美国有关克什米尔和南亚力量均势的传统政策，对美国南亚战略的底线仍缺少足够的安全感。这些因素都将在一定程度上制约印美关系的发展。而且印度舆论也多认为，深化印美关系以遏制中國的观念并不现实。

美国印太战略：调整仍然有限

特朗普政府的南亚政策无疑会更加倚重印度的作用，提升印美在地区反恐与安全、阿富汗稳定等方面的合作。但美国南亚政策调整及这种政策与印度方面相协调的进程无疑将受到一系列因素的影响。

首先，美国在阿富汗问题上依然需要巴基斯坦的鼎力相助，印度无法取代巴基斯坦的位置，更不可能在军事上深度卷入阿富汗的事态发展。印度能发挥的作用仍是通过加大政治、经济和发展援助，推动阿富汗的稳定与重建，并逐步放大自身的战略影响，同时帮助美国在地区范围遏制恐怖主义和极端主义。此外，印度除与美国、阿富汗政府合作之外，也不得不与俄罗斯、土耳其、中国甚至巴基斯坦等地区主要国家合作，解决自身面对的恐怖主义威胁。因此，似难得出在南亚及亚太地区美印日联手对付中俄巴的战略格局已定的结论。

其次，无论是特朗普的南亚政策主旨讲话还是蒂勒森新近在美智库和访问印巴时的政策言论，虽然勾勒出美国南亚战略的轮廓，点明阿富汗、恐怖主义和美印、美巴关系等问题，但这并不能代表特朗普政府南亚政策的完整版，还应包括印巴核军备发展及相关的核安全管控、印巴关系尤其是克什米尔问题等重要方面，美国碍于政治、安全方面的局限并未予以明朗化。事实上美国对克什米尔争端与南亚当前面对的恐怖主义威胁之间的联系完全心中有数。

最后，从全球及地区安全和发展的角度看，尽管中美之间存在突出的战略分歧和矛盾，但中美关系的重要性和分量都远超美印关系，美印两国的当政者对此应有清晰的认知。当然也必须认识到，印美以及日本等美国在亚太地区的主要盟友在战略上加强协调和合作，在亚太及印度洋地区共同针对中国的和平崛起和国际发展战略采取动作，这一趋势在可预期的未来内不会发生根本改变。

（作者为四川大学南亚研究所教授）