伊拉克重建那些事儿

唐恬波

伊拉克总理阿巴迪10月10日称，将在今年内彻底剿灭伊境内极端组织“伊斯兰国”。随着打击“伊斯兰国”的行动进入尾声，伊拉克重建也提上议事日程。前不久，有媒体报道称，伊拉克计划于明年启动对在与“伊斯兰国”战斗中受损的城镇的重建工作，预计将耗资1000亿美元，部分国际和地区金融机构计划于明年初在科威特开会商讨融资事宜。

满目苍夷的摩苏尔街头。

从某种程度上说，伊拉克可能是当代世界折腾与被折腾最久的国家：在20世纪80年代经历了惨烈的两伊战争;海湾战争惨败后遭到严厉国际制裁;2003年战后，国家重建在兵凶战危中步履蹒跚，并最终因“伊斯兰国”的崛起而再度中断。现在伊拉克从“伊斯兰国”手中解放全境只是时间问题，随后就将是其15年内的“二次重建”。只是这一次，伊拉克手里的牌要比之前差很多：高油价带来的滚滚财源、相对和平的外部环境等利好因素一去不返，而什叶派、逊尼派和库尔德人对国家前途命运的分歧却空前严重。

水土不服的政治重建

2003年3月，美国联合盟友发动“自由伊拉克”行动，不到两个月就打垮了萨达姆政权，开始建设伊拉克的新秩序。随着美国逐步放权，伊拉克人也进行了有限的自主探索与抗争。然而，伊拉克的国家重建在政治、安全和经济层面都存在明显缺陷。

在政治制度的构建上，伊拉克的顶层设计不仅没有强化，反而削弱了本就脆弱的国家认同。首先，强有力的中央政府是国家认同与统一的最大保障，但伊拉克中央政府的权力却遭到了过于严厉的限制。2005年通过的伊拉克新宪法规定，国家实行联邦制，地方首长由本地选举产生而非中央任命;地方可以修改中央立法的适用，如果央地就权力分配有争议，多数时候应以地方为准。这一央地分权的设计本意是要争取地方势力对新政权的支持。但由于长期单一制和集权的历史传统，以及集中力量进行战后重建的现实需求，伊拉克中央政府又必须强调地方的服从，这就造成了央地关系持续紧张。

这一紧张集中体现在库尔德自治区和中央政府的关系上。2003年后，库尔德人的自治地位得到了伊拉克宪法的保障，自治区得以正式成立，可以自行拥有军队、发展外交，能按人口比例从中央政府获得石油收入分成。伊拉克宪法中也没有西班牙宪法155条那样的条款，即允许中央政府在自治区政府拒不履行宪法义务或损害国家整体利益的情况下对自治区采取强制措施。可以说，库尔德人能够享受“准独立”的权利，却不必向中央承担任何义务。2003年后，自治区90%以上财政收入都来自中央拨款，其中不少被用于推进库尔德人独立事业。对伊拉克中央政府而言，这无疑是个巨大的讽刺。

除了国体外，伊拉克的新政体也遭遇了严重的水土不服。目前伊拉克实行的是类似英国的多党议会制，议会是国家权力的核心，总理和内阁部长都由掌握过半议席的政党和政党联盟推举。这种制度想要成功运行，必须以成熟的政党和选举制度为基础。但这两点在伊拉克均不存在。伊拉克的政党不是根据左中右的意识形态，而是根据教派、民族属性来组织的。教派、民族作为一种先天的、难以变化调整的属性，以之作为旗帜或许有利于政党的凝聚，却不利于国家的团结。2003年以后，伊拉克进行了三次议会大选，尽管有过一些跨教派、民族的合作尝试，但各党最终还是根据教派和民族属性来决定立场。而且选民基本也是按照民族和教派来投票，这造成什叶派、逊尼派和库尔德人的议席数基本与其人口比例相当（大约为60%∶20%∶20%）。逊尼派成为了确定的少数，又不像库尔德人那样拥有自治区，较难通过正常的议会政治实现其诉求，这也是部分逊尼派转而支持“伊斯兰国”的重要背景。

荆棘遍布的安全和经济重建

安全重建大体包括社会治安与安全形势的恢复，以及建设一支有能力保护国土与国民的军队，而伊拉克在这两方面都未取得成功。2003年，美国占领当局直接下令解散萨达姆的政府军和安全机构，涉及人数近40万。警察部队虽得以保留，但人数只有5万多，且许多人已经逃离岗位。结果，伊拉克的社会治安直接崩溃，多地出现大规模的抢劫，绑架和政治暗杀也蔚然成风。在朝不保夕的恐惧下，大量中产阶级逃离出国，其中不乏受过良好教育的世俗主义者，使得伊拉克既损失了人才，在政治上也少了一些温和的声音。

大量的什叶派民兵组织和逊尼派部落武装都是在2003年后国家缺位的背景下起家的。他们通过保护平民赢得了声望，获得了“合法性”，并且纷纷起来反抗作为“侵略者”的美国。在这种情况下，美国被迫在2007年向伊拉克大规模增兵，或收买或击溃了众多民兵组织，才一度稳住了局面。此后，直到2011年底撤军之前，美国都高度重视训练和武装伊拉克安全部队，为此投入了数百亿美元。然而，在伊拉克政治腐败、教派民族斗争激烈的背景下，军队也难以独善其身，军中吃空饷现象泛滥，官兵只要贿赂上级就可以脱离岗位，许多部队效忠于教派、政党乃至个人。尽管伊拉克政府军拥有最先进的美式装备，但战斗力低下，最终在2014年被“伊斯兰国”打出了原形。无力保护平民的伊拉克政府权威大打折扣，而地方武装和教派民兵则趁机复兴。

伊拉克的经济重建同样坎坷。最初，美国照着二战后改造日本、德国经济的套路来改造伊拉克经济，一上来就强调发挥市场作用，希望将伊拉克的国企通通私有化，还试图取消国家对众多商品的补贴。但在长期计划经济和国际制裁的影响下，“市场”在伊拉克并不存在，美国和后来的伊拉克政府很快就把经济重建的重心转向了油气产业，而这一过程也重新由国企和政府主导。在2005年，伊拉克的石油产量就达到了2003年战前的三分之二，2011年超过了战前水平，并利用这段时间的高油价积累了大量财富。但这些财富并没有用于进行必要的基础设施建设和产业多元化，甚至也没有投入到油气产业本身，而是大量用于增设公务员岗位，好让政客们可以酬谢支持者。谁也没料到高油价的好日子在2014年后一去不复返，一如伊拉克发展的黄金年代。

教训：致命的自负

现在回顾伊拉克重建过程中的种种错误，无疑有“事后诸葛亮”的嫌疑，但事实上多数隐患早已被有识之士所预言。其中，最根本的教训就是美国在对萨达姆政权“速胜”的幻觉中，误以为赢得和平会如同赢得战争一般简单，以至于把伊拉克视作一张毫无历史包袱的白纸，试图将一切推倒重来，还在其中夹带私货，特别是在对库尔德人的处理上。2003年后，美国对库尔德人的积极配合论功行赏，支持后者取得了“超级自治权”。但为了在伊拉克全国政局中有一个得力帮手，顺便调和什叶派和逊尼派的矛盾，美国又一厢情愿希望库尔德人能满足于“留在”伊拉克，无视后者的独立梦已做了百年之久的事实。

在伊拉克首开教派政治恶例的也是美国人。2003年，美国占领当局认为选举的时机还不成熟，便任命了一个由亲美伊拉克人组成的委员会协助统治。该委员会的25名成员中，有13名什叶派、5名逊尼派、5名库尔德人和2名其他少数族群，完全参照伊拉克人口比例。伊拉克政坛问出身不问能力的潜规则实际上是从这里开始的。美国的作法直接参考了黎巴嫩的什叶派、逊尼派和基督徒三派分治模式，但是黎巴嫩基本上全为阿拉伯人，基本没有民族矛盾，也没有分离势力。

美国犯下上述错误，最直接的原因则是主导伊拉克重建的官員缺乏相关经验。原伊拉克占领当局最高负责人保罗·布雷默，之前当过美国驻荷兰大使和负责反恐事务的无任所大使，但并非中东事务或国家重建领域的专家。更有甚者，他领导的占领当局在招聘美国人作为管理人员时，关心的是对方是否支持堕胎、是否投票给了总统小布什，并不关心对方到底对伊拉克了解多少。自负导致无知，而无知则令伊拉克重建经历了“失去的十年”。

（作者为中国现代国际关系研究院中东所助理研究员）