NAFTA重新谈判的实质与前景

李春顶　彭冠军

《北美自由贸易协定》（NAFTA）在美国总统特朗普一意孤行的退出威胁下，已经开启了两轮的重新谈判，基本敲定了“NAFTA2.0”谈判的方向、目标和大致框架内容。

按照美加墨三方对谈判时间的安排，新协定要在2018年墨西哥总统大选和美国国会中期选举之前达成。2017年8月中旬在美国进行了首轮谈判之后，三方决定加快谈判进度；9月初在墨西哥举行了第二轮谈判，计划于9月底在加拿大举行第三轮谈判，10月回到美国举行第四轮谈判。随后再依据进展情况安排更多回合的磋商，目标是要在2017年底前完成谈判。

三国的表态都表达了对完成重新谈判的迫切期待，毕竟，NAFTA是北美三个毗邻国家之间最重要的自由贸易协定，对于三国的贸易和投资发展以及经济增长都是不可或缺的。

背景与各自目标

美国总统特朗普认为，NAFTA对美国是“一个灾难”，是史上最差的贸易协定，并多次声称要退出协议。特朗普声称，NAFTA增加了美国的贸易逆差，影响了美国的就业，将数以万计的制造业就业岗位转移到了工资水平更低的墨西哥。但特朗普退出NAFTA的想法在美国国内遭到了不小的反对，在被说服后特朗普开启了以“美国第一”为蓝图的重新谈判。加拿大和墨西哥显然没有开展重新谈判的动力，直到新的谈判开始仍然主张以原有协定为基础进行更新或“现代化”，但在美国的压力下只能被动接受谈判。

在重新谈判上，美国的首要目标是削减美国对墨西哥和加拿大的贸易赤字，促进美国的农产品、畜牧产品和服务产品的出口。在具体的谈判内容上，美国贸易代表处提出的内容与《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）如出一辙，似乎希望按照TPP为范本与加拿大和墨西哥重新签订一个“NAFTA2.0”。

加拿大对于重新谈判的期待是在原有协定的基础上扩展、升级并修订一些条款，提升协定的自由化程度。加拿大政府公布的NAFTA重新谈判的十项原则中，政府采购、更严格的劳工和环境保护标准与美国的目标相近，但在争端解决机制、专业人员流动、数字化成果等方面与美国的目标迥异。具体来说，加拿大认为墨西哥的工人工资太低，并且美国的工作权法律降低了劳动标准，形成了不公平的竞争，希望借助重新谈判解决这些问题。

墨西哥在谈判上处于弱势地位，更多的是被动争取更多的有利条款。重新谈判的核心目标是希望将总统涅托2014年的能源计划纳入“NAFTA2.0”的协定中，墨西哥的能源领域将进一步向私人投资开放，这还会有利于减少美国对墨西哥的贸易逆差。总体上，墨西哥希望能够保留对美国和加拿大的出口优惠待遇，在更多领域成为美国和加拿大的主要供应商。

谈判进展

截至目前，NAFTA重新谈判已经开启了两个回合。第一轮谈判于2017年8月16日至20日在美国举行，此轮谈判就一些原则和方向性的内容达成了共识。谈判后发布的共同声明称，三国同意加快谈判进程，升级NAFTA的规则，建立21世纪的贸易标准。在具体讨论的议题上，内容广泛但没有实质性的进展，议题涉及金融服务、数字贸易、原产地规则、中小企业、政府采购、贸易救济等十多项。美国提交了包括生物制药在内的10～14个章节的谈判草稿，但加拿大和墨西哥的态度谨慎，提出质疑且不予答复，导致第一轮谈判成果有限，三方在原产地规则、争端解决机制等一些核心问题上显示出了分歧和矛盾。

第二轮谈判于2017年9月1日至5日在墨西哥舉行，三国围绕容易达成一致的议题取得了一定进展，但尚未涉及富有争议的实质性议题。在具体谈判的议题内容上，三方在能源、通信和投资领域，为中小企业改善环境、精简海关手续以及其他事项措辞方面取得进展。三国发布的共同声明表示，将进行快速和全面的谈判，并争取在2017年底前达成协议；会以新的规则更新NAFTA，为三个国家创造经济机遇，促进地区经济发展。

整体上看，前两轮谈判确定了“NAFTA2.0”的谈判方向和框架内容，并就容易达成协定的议题进行了谈判，但还没有涉及存在分歧的实质性内容。第三轮谈判将于2017年9月23日至27日在加拿大举行，该轮谈判计划讨论墨西哥薪资、原产地规则的产品本土制造比例以及美国贸易赤字等更为复杂的议题。

分歧与矛盾

毋庸置疑，NAFTA重新谈判的分歧和难点不少，美国、加拿大和墨西哥各自的诉求存在差异。从前两个回合的谈判看，呈现出的难点主要集中在原产地规则、争端解决机制、生物制药保护和农产品出口等议题上。

在原产地规则议题上，美国希望提高产品中的北美区域增加值比例，并设立美国产值的含量要求。尤其是在汽车及其零部件领域，提出增加“北美区域产值占产品全部产值不低于62.5%”的原有标准比例。美国认为，很多其他国家产品经由墨西哥和加拿大简单加工后间接出口到美国，产品附加值不高却享受了NAFTA协定的优惠待遇，恶化了美国的贸易赤字，故而希望提高产品本地附加值的比例来限制贸易协定的间接外溢效应。加拿大对此持开放态度，但反对设置美国产值含量的要求。墨西哥是重要的制造加工基地，反对这一提议，认为提议对美国和墨西哥的企业都不利。

在贸易争端解决机制议题上，美国希望取消现有NAFTA的第19章有关争端解决的条款，进而可以发起反倾销和反补贴等贸易救济措施。而现有条款的争端解决机制不允许美国追查针对加拿大和墨西哥企业的倾销和补贴行为。这一提议明显针对墨西哥和加拿大，遭到了两国的一致反对。

在第一轮谈判中美国还提交了一个有关生物制剂保护期的议案，希望沿用TPP谈判规则中的12年市场排他期，延长保护期限。但加拿大和墨西哥一致拒绝这一提议，认为这一领域无需超越现有NAFTA的约定而制定新的条款。

在农产品出口领域，美国提出取消一系列非关税壁垒，包括补贴和不公平的价格体系，扩大美国农产品的出口。加拿大对此没有特别异议，但引发了墨西哥国内的强烈反对。另外，美国和加拿大都认为墨西哥的工人工资太低，形成了不公平竞争，希望墨西哥增加工人薪酬，预计墨西哥很难接受。endprint

虽然存在不少的分歧，但NAFTA 2.0的谈判在整体上前景仍然较为明朗，能够达成一致的可能性较大，根本原因包括经济利益和地缘政治两个方面。在经济利益层面上，NAFTA在不同程度上推动了三国的经济增长和就业稳定，是一个实现了共赢的协定；特朗普政府不满和纠结的更多是利益分配上的不对称，而并非NAFTA本身；更何况NAFTA已经促使三国经济高度相互依赖，此时任何国家选择退出或者取消协定都必然会招致国内外的反对。在地缘政治层面上，美国、加拿大和墨西哥是相互毗邻的国家，建立友好合作的经济贸易关系非常有利于稳定，相信三国都不会希望形成相互反对或者漠视的关系。而从现有三国重新谈判的现实情形看，三国都一致地希望早日达成协议，积极和坦诚的态度显而易见，三国的相互博弈更多体现在具体议题上。但也要看到，美国特朗普政府希望通过重新谈判获取更多利益，改变协定既定利益分配格局的“野心”非常明显，这注定谈判是一场“你得我失”的博弈，一旦触碰到核心议题三国争执不下，很可能会拖延较长的时间。另外，特朗普总统不按常理出牌的风格也给谈判结局带来更多不确定性。

对中国经济的影响

“NAFTA2.0”的谈判对于中国经济的影响是机遇和挑战并存，并且机遇更加突出。从重新谈判的实质看，虽然“NAFTA2.0”也有贸易自由化广度和深度上的推进与更新，但美国更多的目的是要通过谈判重新分配协定的收益。更加准确的说，是美国认为现有的NAFTA条款中美国的获益没有墨西哥和加拿大突出，重新谈判是希望墨西哥和加拿大、尤其是墨西哥让渡更多的贸易协定收益给美国。可以说，重新谈判更多的是“你输我赢”的收益再分配谈判，甚至美国提出的部分新议题都是“逆贸易自由化”的。基于这样的背景，重新谈判很难促进三方的进一步深入合作和融合，反而会促使墨西哥和加拿大转而重视与中国的经济、贸易与投资合作。

從具体的机遇面看，NAFTA重新谈判会促进加拿大和墨西哥更多地将贸易转向美国之外的其他国家，而中国具有巨大的市场和开放的政策，会成为承接贸易转移的重要目标。加拿大与中国已经开启了签署双边自由贸易协定的可行性研究，中国与墨西哥的经贸合作也正在积极发展。与此同时，“NAFTA2.0”如果达成协定，在很多条款上很可能也会惠及中国，促进中国与北美的贸易与投资；而如果重新谈判陷入僵局甚或走向瓦解，则会为中国与三个国家的经贸发展创造更多的机会。

对中国的挑战也是不容忽视的。具体的如原产地规则一旦改变，提高产品区域内产值的份额，则会影响中国到加拿大和墨西哥的纺织业中间产品和汽车零部件的出口等，这些产品通过加拿大和墨西哥加工后出口到美国可能会无法享受关税优惠，从而需求下降。更为重要的是，如果“NAFTA2.0”在很大程度上推进了协定的贸易一体化水平，制定了更加符合现实需求的条款，从而强化了北美三国的经贸合作，则会对中国的贸易和投资产生替代效应，不利于中国与美加墨三国的经贸往来。

无论何种情形，“NAFTA2.0”预计都不会对中国产生实质性的明显影响，中国只需静观其变，同时加快推动与北美各国的经贸合作。

（本稿截稿于9月21日）

（作者李春顶为中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员，彭冠军为中央军委审计署第四直属审计中心助理审计师）endprint