特朗普对华调查总统令的逻辑

周密

8月14日，特朗普签署总统令，指令美国贸易谈判代表（USTR）莱特希泽调查中国法律实践是否不合理或歧视性损害美国知识产权、创新或技术发展。莱特希泽随即表示将作为头等重要事项办理，尽早给总统答复，并在18日正式宣布对华启动“301调查”。翻阅资料，笔者发现该总统令的载体为总统备忘录（Presidential Memoranda）。与行政令（Executive Orders）不同，总统备忘录主要用于将国会安排给总统的任务分配到不同行政部门，事项相对具体。

该项备忘录有三项内容：第一，强调了美国在处理贸易关系上服务于增强经济增长、改善贸易平衡和增强美国制造基础。美国是全球研发密集型、技术密集型产品生产的领导者，侵犯其知识产权会影响其公平竞争。中国的法律、政策和实践可能对美国经济利益造成负面影响，在创新上形成不公平，把工作岗位带到中国，使美扩大对华贸易逆差；第二，USTR应根据美国《贸易法（1974）》的302（b）款，决定是否调查中国是否对美国知识产权、创新和技术研发造成伤害。第三，USTR的调查不能超出法律授权或预算限制，执行时不能为反美力量带来利益。

随后，美驻华使馆在8月17日发表美商务部长罗斯的署名文章，题为《美国的天才正在遭受来自中国的袭击》。该文称美国企业每年因知识产权被盗用或侵犯的损失达6000亿美元，而在美国海关查获的假货中中国占到了87%。罗斯认为，中国的“制造业2025”计划使得中美正面竞争，而中国选择了要求外资合资、实施股比限制和强制技术转让的方式，或是通过对外投资获取初创型公司的技术，中国律师还利用反垄断诉讼主张外资专利无效。罗斯随后盛赞特朗普总统履行竞选承诺，也是美国历史上首位对该重要问题采取有意义行动的总统。问题是，且不论上述数据是否可靠，边境调查和整体产业受损有何关系，我们不禁要问：美国历史上各届政府为什么没有采取“有意义”的行动？是因为这些行动不符合美国企业的利益、还是不符合美国对外承诺？或者具体行动的实施会给美国造成利益损害？

知识产权问题一直以来都是中美之间的重要议题之一。事实上，知识产权在每个最高层级的政府间会谈议题中始终占有一席之地，包括奥巴马时期的中美战略与经济对话和中美商贸联委会。几十年来，中方响应美方关切，愿意通过对话和合作解决发展中的问题。中国在有关知识产权的法律完善、机构建立和社会文化与行为培养方面都取得了积极进展，现有的知识产权保护的法律环境和社会环境都已远好于之前，中美也通过各种类型的双边和多边论壇，推进知识产权保护并增进相互理解。如果说美国历史上的各届政府都没有采取单边行动，那么，在当前环境下采取行动似乎更缺乏紧迫性和必要性，甚至调查行动本身就会向社会公众和企业释放错误信号，影响商业活动的正常开展。

罗斯提出的市场准入问题和股比限制，是中国与包括美国在内的WTO成员通过谈判确定的开放承诺，几乎所有成员都有类似要求。确实，1995年建立的WTO已经远远落后于时代发展的步伐，但各方应该积极推动完成多哈回合谈判，以便使得各成员新的开放承诺尽早从谈判桌变为实际行动，美国应该在推动多边领域向前发展上发挥更加积极的作用。微观层面，企业间的合作基于互利共赢，对市场的预期和商业谈判能力决定着各自的出价和合作模式。技术转让并非是不可触及的雷区，产品生命周期理论中的领先企业在初创期获得超额利润之后，也会将其技术向其他市场转移以实现利润最大化。大量跨国公司来华发展后往往结合市场特点实现技术升级发展。

20世纪70年代是美国制造业向日本大规模转移的时期，产业转移牵动经济的神经，美频繁对日发起“301调查”正是在此期间的应激行为。21世纪以来，中国逐渐成为全球制造业中心，并且在高科技领域迎头赶上，中美企业间的竞争与合作从产业链垂直分工到多种方式并存。中国不是上世纪70年代的日本，中国巨大且持续发展的市场已成为全球跨国公司竞相争夺的目标，国内消费也在经济增长中发挥了主力作用。

莱特希泽启动“301调查”，称如果调查发现外国法律、政策和实践存在不公平的贸易行为，将可采取总统在贸易及相关领域权限范围内所有措施，以消除上述行为对美国企业的影响。然而应该认识到，以单边方式裁定、处理大国间经贸关系的做法不仅不符合现实的多边关系，而且也难以达到预期效果。