如何理解“南海行为准则”框架文件的达成

安刚

8月6日，在马尼拉举行的中国—东盟外长会通过了“南海行为准则”（COC，以下简称“准则”）框架文件。这是中国和东盟方面为管控南海争议、进一步降低南海紧张、防止南海问题干扰与破坏双方关系大局所采取的又一重大举措。中国与东盟国家曾在今年5月审议通过“准则”框架，最终框架文件的达成是对三个月前成果的再确认。中国外长王毅在会后表示，达成“准则”框架为未来“准则”的实质性磋商奠定了良好基础。

该如何理解这份框架文件的阶段性意义？本刊特约四位学者劉琳、叶强、张洁、陈相秒从不同角度作出解读。

“准则”框架文件对稳定南海局势具有重要意义

刘琳（军事科学院外军部副研究员）：

这是继今年5月中国—东盟落实《南海各方行为宣言》高官会通过“南海行为准则”框架草案后，中国与东盟在准则磋商方面迈出的新的重要一步，对于中国与东盟关系的发展以及南海局势的稳定都有积极意义。

2017年8月6日，中国—东盟外长会在菲律宾首都马尼拉举行。

首先，“准则”框架的确认，意味着南海问题将延续自去年下半年以来的趋势，逐渐回归到通过直接当事方对话协商解决的轨道，使南海问题在未来一个时期内不再成为中国与东盟关系的重大干扰，反而有可能成为促进双方合作的重要因素。当然这与中国与菲律宾、越南等东盟声索国双边关系的缓和直接相关，但反过来围绕“准则”框架的磋商也有利于中国与东盟关系的稳定。

其次，“准则”框架的确定不仅使中国与东盟就“准则”所应遵循的主要原则确立了共识（如“准则”不是解决领土争端与海洋界限问题的工具;“准则”应当有助于建立各国认同的地区规则等），从而为具体案文的磋商创造了基本条件，而且会让中国与东盟国家对最终达成“准则”抱有更高期待。当然，各方都很清楚，“准则”后续磋商进程能否顺利推进，既取决于各国的立场和态度，也需要确保南海地区形势不发生大的倒退。

在此次中国—东盟外长会上，中方对推进“准则”磋商提出了“三步走”设想：第一步，在11国外长共同确认“准则”框架并完成必要准备工作后，于今年内适时启动下一步实质磋商;第二步，在今年8月底落实《南海各方行为宣言》（DOC，以下简称《宣言》）联合工作组会上探讨“准则”磋商的思路、原则和推进计划;第三步，在准备工作基本完成后，“在没有外界重大干扰和南海形势基本稳定前提下”，由中国和东盟国家领导人在11月的中国—东盟领导人会议上宣布启动“准则”下一步案文磋商。这“三步走”建议体现了中国推进“准则”磋商的政治诚意和建设性思维。而其中的第三步，限定了“在没有外界重大干扰和南海形势基本稳定”的前提条件。实际上这不仅是第三步的前提，也是整个后续“准则”谈判的大前提，因为一旦出现外部重大干扰或南海形势发生动荡，“准则”磋商不论进展到哪一步，肯定会受到影响。这意味着为了避免影响谈判，尽早达成“准则”，各方必须做出积极努力，排除各种障碍，并在此过程中保持克制，避免采取使局势复杂化的行动，避免冲突对抗。

第三，“准则”框架的确认，对外发出了一大关键信号：南海问题只能由直接当事方来谈判解决，域外国家既无需操心，也别想继续指手画脚。这是中方的一贯主张，东盟国家对此也表现出认同。在东盟外长系列会议结束后，美国、日本、澳大利亚发表联合声明，敦促中菲遵守所谓的南海仲裁案裁决，并呼吁东盟成员国尽快与中国签订具有法律约束力的“准则”。针对此动态，菲律宾外长卡耶塔诺公开警告说，菲律宾是独立主权国家，不需要其他国家告诉菲律宾该做什么。他还表示，南海的和平稳定最重要，菲不希望南海再起争端。各国在南海主权问题上有争议，但不能让争议影响国家间的良好关系。

稳定南海局势是当前中国与东盟国家的重要共识。基于这种共识，东盟国家会对美日澳等国干预南海事态持抵制态度，但越南可能有些例外，不过在当前南海形势整体趋缓、东盟大多数国家反对外部干涉的背景下，越南也难以掀起大的波澜。这将有助于南海局势继续稳定向好。当然，域外大国依然不会停止“搅局”，8月10日美国导弹驱逐舰“麦凯恩”号再次进入南海开展“航行自由行动”即为例证。因此，中国与东盟能否在面对外部干扰的情况下，保持定力，推进“准则”磋商进程，仍面临考验。

可以预期，尽管达成“准则”还需要艰难的博弈和谈判，但各方将有条不紊地推进“准则”的谈判磋商工作，为未来管控南海争端提供规则机制。

框架文件为“准则”磋商打下基础

叶强（中国南海研究院助理研究员、英国中央兰开夏大学国际法与比较法研究访问学者）：

“准则”框架文件确立了“准则”的基本目标、原则与结构，体系完整、立意清晰，为下一步“准则”实质性磋商指明了方向，奠定了坚实基础。

框架文件明确了《南海各方行为宣言》与“准则”之间的关系。最终达成的“准则”将是《宣言》的升级版。中国与东盟各国于2002年签署的《宣言》是一份处理南海问题的重要政治文件，虽然只有短短十条，但它体现了各方致力于维护南海稳定、增进互信和推进合作的政治意愿;同时，《宣言》规定了在各方协商一致的基础上，朝最终达成“准则”的目标而努力（第十条）。因此，“准则”磋商在全面有效落实《宣言》的框架下才能进行。按照《宣言》精神，中国与东盟国家在南海问题上应继续增进互信、深化合作，排除可能来自域内外的干扰，这是“准则”磋商顺利推进的重要前提。

框架文件明确了“准则”的性质。“准则”是南海危机管控机制和沿岸国合作机制，而非争端解决机制。南海争议由来已久，涉及复杂的历史、法理和政治问题，且已由单纯的领土争议和海域主张争议演变为一场事关地缘政治、资源开发和航道管控的博弈，并非一朝一夕能够解决。关于具体争议，中国始终坚持在尊重历史事实的基础上，按照包括1982年《联合国海洋法公约》在内的国际法，通过直接当事国对话协商和平解决争议。

谈判协商正是《联合国宪章》所确立的和平解决国际争端的首要的习惯国际法规则，也是被国际实践所证明的、为《联合国海洋法公约》所尊重的解决海洋管辖争议最有效的方法。东盟十个成员国中，只有四个国家是南海争端直接当事国。因此南海争议并非中国与东盟之间的问题。此外，《联合国海洋法公约》已经确立了一套复杂而全面的争端解决制度。作为缔约国，中国与东盟国家均负有善意解释和履行《联合国海洋法公约》争端解决条款的责任，而非另起炉灶。因此，“准则”不应也不必作为南海争端解决机制。

而对于具体争议解决前的南海和平稳定，一方面，当事国负有不使争端扩大化、复杂化的克制义务;另一方面，《联合国海洋法公约》也为闭海和半闭海（例如南海）沿岸国设置了合作义务。“准则”的功能是为南海危机管控和海上合作提供国际制度和机制保障。特别是由于菲律宾仲裁案改变了南海博弈的规则，部分争端国可能将未来关注重点转向对未占岛礁和海域的实际控制，通过军事、民事手段强化海上力量存在，加强海上执法以及单方面开发资源;美、日、澳等域外国家亦可能借助所谓仲裁裁决进一步挑战中国在南海权益。为有效防范域内外势力侵蚀南海和平稳定根基，中国根据包括《联合国海洋法公约》在内的国际法基本原则与精神，于2014年提出了处理南海问题的“双轨思路”，也就是“有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平稳定则由中国与东盟国家共同维护”。“准则”所承载的正是“双轨”中的第二轨。

“法者，治之端也。”当前，建立国际机制、遵守国际规则成为多数国家的共识。作为负责任大国，中国必将更加积极地主导和创设代表最广大国际社会成员共同利益的国际规则，为全球治理提供公共产品，贡献中国智慧。同时，法律的生命在于付诸实施。中国有责任维护国际与地区规则的权威性和有效性。就南海而言，中国有效应对仲裁案的成功经验说明，随着国家的不断发展强大，中国维护国家主权、安全和发展利益的资源更加丰富，手段更加灵活，能力进一步提高。“准则”将为中国和平处理周边领土主权与海洋權益争端，促进周边安全、稳定与共同繁荣树立典范。框架文件的通过表明中国与东盟国家完全有能力以自主方式制定出维护南海和平稳定的地区规则。

下步“准则”案文磋商存在不少难点

张洁（中国社科院亚太与全球战略研究院研究员）：

细读中方在本次中国-东盟外长会长上就“准则”磋商提出的“三步走”设想，不难看出，关于谈判启动的前提条件耐人寻味，似可被理解为中方的善意提醒和温和的警告。因为就在“准则”框架通过之际，一些域外国家继续炒作中国在南海的岛礁建设和“准则”的法律约束性问题，行煽风点火、挑拨离间之实。对此，中国外长王毅做出回应，中国和东盟国家有能力也有智慧谈成一个能够管控分歧、维护地区和平的“准则”，我们不希望域外国家就此指手画脚，甚至试图下指导棋。

需要警惕的是，少数东盟国家针对“准则”未来磋商也在制造噪音，大有与域外国家一唱一和之势。固然它们有借外部之力与中国抗衡的意图，但更深层的原因是，它们在“准则”的具体内容方面，与中国确实仍然存在严重的分歧。

比照这些年印尼、菲律宾等国先后抛出的“准则”设计方案，可以看出，这些方案在“准则”适用的地理范围、争端机制的解决方式甚至签署国范围等方面，都与中国的立场存在相当大差异。目前来看，最具争议性的是“准则”的法律约束性问题。早在2013年9月“准则”磋商启动前，关于“准则”的法律约束力问题就不断被提及，并且经过各方渲染，固化成“准则”与《宣言》的所谓“最本质区别”。一些国外学者认为，如果没有法律约束力，“准则”将无异于《宣言》，十几年来东盟与中国的磋商谈判努力都将是白费的。这种论调在东盟内部相当有市场。

2017年5月，中国与东盟国家宣布“准则”框架草案达成之际，一些外媒就曾披露，越南、新加坡等国在“准则”的法律约束力问题上与中国存在分歧。8月东盟外长系列会议期间，越南坚持“准则”应有法律约束力的声音似乎在加大，而菲律宾的官方表态在外界追问下也表现出相当的模糊性与摇摆性。

回想进入21世纪第二个十年之际，南海问题重新升温，东盟提出要重新启动“准则”磋商，目的正是通过“准则”约束地区实力不断上升的中国，但这种意图随地区局势的变化而有所调整。过去，部分东盟国家更希望通过制定“准则”将中国南沙一些岛礁被不同国家侵占的“现状”合法化，迫使中国承认“现状”和放弃使用武力，阻止中国在南海采取任何新的行动。现在，随着中国岛礁建设极大改变了南海地区的地缘状况，以及中方对菲律宾南海仲裁案采取坚决拒绝的态度，东盟国家认识到，与中国直接对话磋商是处理南海问题的唯一有效途径。因此，东盟开始试图赋予“准则”更加多元化的“使命”，也寄希望于通过“准则”的约束力，避免中国对它们在南海海域的军舰巡航、行政执法、渔民捕捞、油气开发等活动构成“威胁”。

中国对东盟方面的上述意图了然于胸，但仍对“准则”磋商保持积极态度，原因就在于，中国从未放弃和平解决南海争议的政治意愿，希望与东盟国家共同维护南海和平与稳定，这是符合中国与东盟国家安全需求的最大公约数。中国也有信心在“准则”磋商进程中把控正确方向。中方希望在“准则”磋商中加强海洋科研、环保、航行安全、打击海盗、减灾防灾等领域务实合作内容，这样既可增加“准则”的务实性、有效性，又利于中国今后借助岛礁建设成果向南海周边国家和地区提供公共安全产品和服务。

通过多轮磋商，中国与东盟国家已达成共识，确认“准则”不是解决领土纠纷或划定海洋界限的工具，而是将引导各方在南中国海的行为，促进海上合作并为和平解决纠纷营造有利环境。此外，尽管“准则”框架的具体内容迄今尚未公开，但根据各方透露出的信息，框架中有关加强共同合作、预防与管理海上安全的内容占了相当比例。至于“准则”是否应具法律约束力，正如王毅外长做出的回应，将视东盟十国与中国的讨论情况而定。维护地区和平，最关键的要靠各方的真诚意愿，不是做出一个有约束力的文件就万事大吉了的。

对于“准则”未来磋商，中国应进行准确的评估，并且展现相当的耐心。首先，在磋商中划出自己的上限与下限，既坚持维护国家主权的底线，也评估整个南海问题在中国周边战略与大国崛起中的地位。其次，坚持“双轨思路”，同步推动与有关南海当事国的双边谈判与多边合作。第三，对某些国家的小动作进行有理有节的回击，同时管控好海上摩擦和意外。第四，及时就新加坡在未来“准则”磋商中的作用进行评估。新加坡将在2018年出任中国—东盟关系协调国和东盟轮值主席国。可以预期，当“准则“谈判进入攻坚期后，新加坡在协调东盟国家立场和与中国的对话中发挥更重要的作用。对于美、日、澳等域外国家对未来“准则”磋商可能施加的干扰以及少数东盟国家的里应外合，也不能放松警惕。

“准则”磋商当能保持积极态势

陈相秒（中国南海研究院助理研究员）：

随着“准则”框架草案的达成，中国与东盟国家间的“南海行为准则”磋商已进入重要而复杂问题讨论的实质阶段，如无大的意外，今年底将会正式启动案文磋商。应当说，“准则”框架的达成和通过是自1992年东盟正式提出制定南海国际行为准则之后，中国与东盟国家围绕“准则”谈判所取得的又一重大进展。2002年7月，中国与东盟十国签署了《南海各方行为宣言》，从某种意义上讲，这份《宣言》是有关方围绕相关关键问题的分歧和矛盾无法彻底解决的背景下，所达成的临时性或阶段性成果，其最终目标仍在于制定能够规范相关方海上行为和管控地区局势的“准则”文本。

框架文件达成后，“准则”制定将步入正式案文磋商的“深水区”，适用范围和属性问题将是绕不开的难题，也是“准则”最终能否达成的关键所在。应当看到，相较于《宣言》磋商过程，“准则”磋商已经积累了丰富的实践经验和相对有利的政治环境，特别是中国与东盟有关各方已经熟悉彼此在处理“准则”属性和适用范围等关键问题上的分歧，已经明确“准则”作为危机管控和互信增进机制的本质属性。与此同时，中国与东盟方面翻过2016年7月菲律宾南海仲裁案这一页的共同意愿是明确的，11国已就重回双边谈判协商解决南海有关争议达成共识，中菲两国也在今年5月重新启动了致力于解决南海有关争议的双边磋商机制。

总之，作为“准则”制定进程中最为关键的一环，案文磋商不可避免将面临重重挑战，但制定“准则”是维护南海地区形势向好发展态势的现实需要，亦已成为中国与东盟各国的共同心愿。只要各方共同努力，未来一段时期引导南海问题发展的和平对话主旋律当有保证，“准则”磋商有望按照各方通过协商规划好的步骤不断靠近《南海各方行為宣言》确定的目标。