中日韩北极事务合作：地区一体化进程的新方向？

忻华

进入21世纪，随着经济的进一步发展，中日韩三国对海洋资源的需求不断增长，而中日钓鱼岛争端和日韩独岛/竹岛争议已成热点，稍有风吹草动，必会出现在三国媒体的显赫位置，加之美国与其盟友在东北亚的海上军演加剧了这一地区的紧张局势，因而在不少国家看来，中日韩三国在海洋问题上各怀心思，难有合作。

然而，就在今年上半年，中日韩三国启动了北极合作谈判机制。4月28日，三国间第一轮北极事务高级别对话在首尔举行，三方表示今后也将继续举行关于北极问题的对话，并努力使其发展成一项制度化的磋商机制。中日韩三国在北极事务上相互接近，令国际社会颇感惊讶。

北极：海洋公域的“新”焦点

对北极的探索，特别是对穿越北冰洋的航道的探索由来已久。从16世纪地理大发现直至19世纪中期的三百多年时间里，荷兰、英国、俄罗斯和挪威等国的航海家多次试图穿越北冰洋，以探索出一条连接大西洋和太平洋的海上运输捷径，但在当时的技术条件下，多以失败告终。冷战时期，北冰洋成为美苏两国战略核潜艇明争暗斗的竞技场，但国际社会仍未充分认识到北极地区在资源和贸易方面的价值。

在本世纪最初十年里，由于全球气候变暖的影响，北极海域冰层的覆盖范围不断缩小，穿越北冰洋的航行越来越容易了。而随着技术的进步，关于北极区域的矿产与能源分布状况的资料也趋于完善。在此背景下，为了缩短贸易运输路线，争夺能源与稀缺资源，世界不少国家都将目光聚焦于北极。2008年美国地质勘探局提出，北极的石油和天然气储量分别占全球未探明储量的13%和30%。同时，俄罗斯对北极海域的资源勘探活动也急剧增加，并一再提出对北冰洋海域的主权要求，挪威和丹麦等国也提出了类似要求。不少国家对穿越北冰洋的航线的关注度也大大上升。2010年，仅有四艘商船从俄罗斯海岸外的北冰洋航线（即北海航线）经过，到了2012年，有46艘船舶从这一航线上通过。俄罗斯交通部副部长维克多·奥勒斯基认为，到2020年，北海航线的运输量将比2013年增加八倍，达到三千万吨。北极地区正在成为全球海洋中具有重要地缘战略意义的枢纽地带。

海洋作为全球公域之一，既是全球能源、资源和商品的生产与运输的枢纽，又是信息沟通的重要媒介和渠道，因而聚焦于海洋公域的全球性与区域性多边合作近年来发展迅速，不断涌现出新的组织架构和运作模式。北极事务，就是海洋公域中受到全球关注的一个焦点，在一定程度上预示着未来全球治理和区域一体化发展的新方向。

实际上，关于领海的划分和海洋权益的协调，原本就缺乏得到全球普遍认可的规范体系，而关于北冰洋与南极洲这样自然条件极端严酷的区域的海洋权益，现有的国际法体系并未做出详细的规定。在此情形下，纲领性的《联合国海洋法公约》对北极区域内国家“自行其是”的资源勘探与主权宣示活动，更是难以约束。因此，在北极事务上，全球性的利益协调与多边磋商架构尚付阙如，仅有一个区域性的“北极理事会”，其成员国就是在北极圈内拥有领土的八个国家，即：加拿大、冰岛、芬兰、瑞典、丹麦、挪威、俄罗斯和美国。其中除了俄罗斯，全部都是欧美发达国家，因而该理事会对北极事务的管理主要反映了欧美国家的话语体系、利益诉求和关注焦点，并不能准确和全面地反映北极区域以外国家的愿望与要求。而且该理事会试图垄断北极事务，其行为模式被定义为“北极门罗主义”。如2011年该理事会第七次部长级会议发表《努克宣言》，要求域外国家在申请成为该理事会的观察员之前，必须首先承认该理事会的成员国对北极拥有主权和管辖权。如此做法，难以保障北极域外国家的正当利益。有鉴于此，中日韩三国在北极事务上的对话与合作，反映了东北亚区域国家对北极事务的利益关切，也成为东北亚区域一体化合作的重要形式之一。

中日韩北极事务合作的关注点

中日韩三国的经济增长都高度依赖出口贸易，而海运是全球贸易的主要运输形式，因而对中日韩三国来说，北极地区的重要意义自不待言。现在日本和韩国都已任命了“北极事务大使”，以强化本国对北极事务的影响。而中日韩三国关于北极事务的合作，可视为在海洋公域开展地区一体化合作的最新案例。纵观中日韩三国的北极政策和在国际社会的外交动向，今后三方的北极合作很可能聚焦于以下两点。

首先，三方很可能会共同努力，推动北极国家保障域外国家在北冰洋航行与运输的权利，并促使北极国家提供港口设施和海事服务方面的便利，从而使三国都能充分利用北极航线，以促进本国的对外贸易，进而带动东北亚地区的经济一体化进程，这一点具有最紧迫和直接的现实意义。2013年韩国驻挪威大使在向挪威解释韩国的北极政策时，提出要将俄罗斯海岸外的北海航线与拟议中的俄罗斯通向朝鲜半岛的油气管道和铁路相结合，形成包含俄罗斯远东和东西伯利亚地区的更广义的东北亚经济体系。而日本2015年10月出台的《日本的北极政策》则认为，俄罗斯海岸外的北极航线能将途径苏伊士运河的欧亚交通航程缩短近40%，经济利益巨大，安全意义突出，因此日本应该积极参与制订关于北极航线的新规则。目前中国正在努力推进“一带一路”倡议，希望建设贯通整个欧亚大陆的运输线路和贸易体系，而俄罗斯海岸外的北海航线能够极大地缩短欧亚之间海上运输的距离，因而可以对“一带一路”的交通体系提供战略性的支持与补充。对中日韩而言，开发利用北极航线是各自北极政策的题中应有之义，三方在这一点上必能开展合作。

其次，三国都已成为北极理事会的观察员，今后可以通过制度化的沟通与磋商，整合利益诉求，协调立场观点，使东北亚区域作为一个整体，对北极理事会审议的涉及东北亚权益的事项，尤其是涉及北极资源分配与开发的事项，发出同一个声音，打破该理事会对北极权益的垄断。虽然北极圈以内的陆地已被北极理事会成员国划分完毕，但联合国等国际组织和国际社会多数国家并不承认任何国家对北冰洋的远洋区域拥有明确的主权，亦不承认任何北极理事会成员国对北冰洋海底的资源拥有独占的权利。关于北冰洋的海洋权益分配，仍是无解的一团乱麻。不同的区域和国家能从这一团乱麻中获取多少权益，取决于该区域和国家的多边协调与机制建构的能力。因此，中日韩三国只有相互协调，集体谈判，才能在北极权益“蛋糕”的划分上有所作为，为本区域争取到合理的利益份额。

东北亚的地区一体化进程，尤其是中日韩自由贸易区的设计和东亚共同体的构想，曾引发热烈的讨论。但由于中日、韩日间的领土主权争议，再加上东北亚安全形势跌宕不定，东北亚的地区一体化近年来遭遇挫折，进程放慢。《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）进程的推进和美国“亚太再平衡”战略的实施，也对三国之间的合作产生了不利影响。然而，地区一体化是经济全球化进程的组成部分，有助于提升整个地区在世界经济体系和国际政治体系中的地位。东北亚的中日韩三国，作为当前世界经济的重心和全球战略变局的焦点，理应为促进东北亚地区一体化发挥更大的作用。中日韩三国若能在北极事务上建立制度化的磋商与沟通机制，必然能够为东北亚地区一体化进程的深化提供新的组织形式与制度资源，意义深远。