人道主义峰会召开，  “向前迈出一小步”

方华

联合国倡议的首届世界人道主义峰会5月23～24日在土耳其伊斯坦布尔召开，为全球人道主义行动带来了新的愿景、理念和承诺，这也是国际发展和援助工作的重大转折点。

全球人道主义形势严峻

联合国最新报告指出，城市化、人口增长、环境恶化、冲突、气候变化、资源短缺等加剧了欠发达、贫困和不平等，自然灾害更频繁、破坏性更大等也使人道主义需求增加。联合国2015年的一份报告指出，全球每年因自然灾害所造成的经济损失平均已达2500亿至3000亿美元。随着人口增长和无序城镇化的加剧，以及发展不均衡等原因，全球人道主义救援需求呈现上升趋势。

相比自然灾害，人为冲突对全球人道主义形势的破坏更甚。2015年，全球有1.25亿人急需人道主义救援，超过6000万人流离失所，其规模达到近70年来的最高水平；15亿民众生活在暴力冲突地区；冲突每年给全球经济带来的损失高达14.3万亿美元，相当于全球国民生产总值的13%。

叙利亚冲突已持续五年，造成数十万人死亡、数百万人流离失所，引发二战以来最严重的人道主义危机。而伊拉克同样也面临着人道主义危机。为了防止冲突，世界各国领导人首次决心把重点放在根源上，并试图更好地分析经济、社会和文化因素，同时更加关注冲突后的问题。

十年来，全球需要人道主义救援的人数翻了一番。联合国每年向全球9000万人提供食品，为58%的儿童接种疫苗，拯救约300万人的生命，目前仍需200亿美元救助资金。同时，各国政府、国际红十字与红新月运动等非政府机构也在向数以百万计的人们提供帮助。

为办好此次人道主义峰会，有关机构历时三年，在世界范围内广泛征求意见并展开多次地区性磋商，约150个国家的2.3万人参与了磋商，最终形成了潘基文今年2月发表的《同一人性：共担责任》的报告。报告指出，各国正面临着深刻、紧迫且不断增长的全球性挑战，如恐怖主义和跨国犯罪、气候变化引发的自然灾害、扩大的贫富差距等。人道主义援助需求处于历史最高水平，但解决问题的办法却未找到。报告指出，2015年全球有1.25亿人需要人道主义救援，有6000万人被迫离开家园。此外，联合国还设立了人道主义筹资高级别小组，以审查当前全球人道主义筹资面临的挑战，寻求及时有效的筹资和使用资金的方式等。

力图开启改进现有全球人道主义救援体系的进程

本次峰会由联合国秘书长潘基文发起，旨在构建一个更加包容、多样、全球化的人道主义体系，为大力改进人道主义行动寻求全球支持。峰会的主题为“同一个人类：共同责任”，议题涉及难民援助、性别平等、自然灾害、气候变化等全球性重要议题。来自170多个会员国的约60位元首或政府首脑、350多位私营部门代表以及上千名公民社会和非政府机构代表与会。

峰会举行了7场圆桌会议、15场特别会议、120场活动，相关各方分享人道主义救援经验。英国广播公司（BBC）称，各国在峰会上做出了不具约束力的承诺。峰会力争筹集更多人道主义援助款，并优化款项分配方式。

潘基文在报告中提出了五项核心责任，即预防冲突、尊重国际人道主义法、不让任何人掉队、将发展努力与人道救援行动相结合以及加强筹资，并呼吁各国政府、区域组织、民间团体和非政府组织与联合国一道为人道救援做出努力。与会的400多个参与方为履行这些责任共做出了1500项承诺。这些承诺被纳入了峰会结束时发表的《主席总结》中。

峰会上，各方认为有必要改革现有的全球人道主义救援体系，使之更有效率，并提高救援资金的利用率。二战后建立的全球人道主义救援体系已不能适应当今世界局势的演变，大型救援组织因效率低下而饱受诟病。不少代表呼吁将资金直接拨给地方救援组织，使救援工作地方化，以提高效率。为此，峰会启动了名为“大交换”的倡议，旨在以合作的方式使人道主义援助系统更有效地提供灵活和本地化的援助，并增加透明度、精简资金审批程序、减少人道救援行动中间环节开支。倡议得到了18个捐助国和30多个人道救援组织的支持。据悉，倡议的实施将使救援组织在未来五年至少节约10亿美元的经常性开支。

根据《主席总结》，潘基文将于今年9月向联合国大会报告本次峰会达成的共识，并就如何通过政府间谈判进程和其他机制落实共识提出建议。《主席总结》提议在2020年前对共识的落实情况进行审查。

西方主要大国领导人缺席投下阴影

因西方主要国家领导人的缺席，首次世界人道主义峰会调低了预期。最初希望为国际社会敲响“警钟”，但最终只是“向前迈出了一小步”。

在峰会闭幕的新闻发布会上，潘基文和土耳其总统埃尔多安均对七国集团领导人中只有德国总理默克尔与会表示失望。尽管本届人道主义峰会为吸引七国集团领导人与会提前了会议时间，但美、法、英、意、加、日六国领导人仍以5月26～27日参加七国集团峰会为由缺席。土耳其总理埃尔多安为此感到“难过”，指责西方大国“对紧邻家门的人道主义危机视而不见”。此外，俄罗斯总统普京则因俄在人道主义援助方面的建议未被采纳也未出席，并公开表示俄不受峰会共识约束，给峰会共识的落实前景投下阴影。

由此，不少媒体和组织质疑峰会最终能落实的行动可能较有限。“无国界医生”组织称其为“善意的遮羞布”并拒绝与会。乐施会则称之为“昂贵的清谈俱乐部”。法新社称，“东道主”土耳其总统埃尔多安强调土耳其为安置难民所做的努力，抱怨负担未得到均摊。他表示，土耳其安置了300万叙利亚和伊拉克难民，为此花费了100多亿美元，但接受的国际援助只有4.55亿美元。BBC称，与人道主义筹款相关的峰会近年来因承诺兑现较少而饱受诟病。英国伦敦2月举行援助叙利亚危机认捐会后，仅1/6的承诺捐款兑现。慈善机构关爱世界组织称，今年以来各国承诺的60亿美元捐款中，目前仅11.6亿美元得到执行，94%的捐赠者未能完全履行承诺。

但积极的评价仍然是主流。红十字国际委员会主席彼得·毛雷尔表示，本次峰会朝正确方向迈出了积极的一步，为改进人道主义救援行动开了好头，可吸引更多的国家和利益攸关方参与其中，从而产生滚雪球效应。但各方不能满足于仅仅在峰会上做出口头承诺，真正的工作在于落实承诺的后续行动。国际救援组织“反饥饿行动”负责人安德烈亚·坦布里尼称，他对峰会可能给人道救援领域带来深远影响表示乐观。

中方积极参与

应联合国世界人道主义峰会组委会、红十字会与红新月会国际联合会邀请，中国社会科学院蓝迪国际智库项目专家委员会主席、红十字会与红新月会国际联合会副主席赵白鸽博士率领蓝迪国际智库代表团参会。蓝迪代表团出席了“政治引领以预防和终止冲突”高级别领导人圆桌会议讨论，联合国秘书长潘基文、土耳其总统埃尔多安、德国总理默克尔等与会。蓝迪国际智库代表团还在峰会上主办了“共同应对人道主义的挑战——包容性领导力在人道行动中的角色”边会，参加了“人道事务资金投入”、“自然灾害与气候变化——分类管理风险与危机”等高级别领导人圆桌会议讨论，参与了“全球人道创新联盟”、“商务链接”等特别环节的对话。

据赵白鸽博士介绍，中国在“世界人道主义议程”这一国际重要议程设定过程中的参与和发声非常重要。此次参与峰会，既积极宣传了中国在人道主义领域的理念、经验与成就，也阐述了“一带一路”建设在可持续发展中的重大作用。只有解决发展的问题，才能从根本上预防人道危机的产生，并在促进世界发展中做出不懈努力，推动人道主义事业进程。

中国商务部副部长钱克明在峰会发言时呼吁各方利用这一机会，重申原则、凝聚共识，并在各成员国政府协商一致的基础上，推进峰会成果后续落实，致力于解决国际人道主义危机。