台湾“新南向”的迷思

熊俊莉

台湾即将于5月进行的执政党轮替，是关系岛内政治经济走向的大事。新的女性领导者蔡英文制定了明确的“经济去中国化”战略，“新南向”政策是其中的一项重要举措。借鉴了前几次“南向”的经验和教训，此次“新南向”有备而来，岛内民众亦对它寄予厚望。但它真的会使台商停下“西进”大陆的脚步吗？真的能让台湾走出经济低迷的困境吗？

“新南向”的前世今生

“南向”政策可能是台湾所推动的经济战略中历时最长、争议最多的一项，它执行效果平平，却在多次政权轮替中得到延续。人们不禁好奇：究竟为何“南向”政策成为立场明显不同的国、民两党的“共识”？

李登辉时期的“南向”。台湾“解严”后，台商掀起了一波赴东南亚地区投资热潮。上世纪90年代初，台湾对东南亚的投资在其对外投资的比重已接近1/3。这股投资热本是出于市场与台商的发展需求，但李登辉当局却将其视作“经济外交”的突破口，借机推出“南向”政策，希望通过与东南亚各国建立更紧密的经贸关系，帮助台湾拓展“外交”空间。1993年的“南进政策说帖”是李登辉“南向”政策的起点，1994年、1997年、1999年台湾连续执行了三期“加强对东南亚地区经贸工作纲领”。台商对当局故意忽视大陆的巨大发展潜力，而将资源倾注于政局不稳、风险较大的东南亚颇多抱怨。在1997年东南亚金融风暴爆发后台商纷纷“用脚投票”，从“南向”转为“西进”，1999年台商赴东南亚投资比重下降至16%。尽管如此，在此期间，台湾与菲律宾、新加坡、马来西亚、印度、泰国、越南等国签订了“投资保障协议”;与新加坡、马来西亚、印度、越南签订了“避免双重课税及防杜逃漏税协议”;与部分国家互派机构的名称与位阶也有所提升。这些“官方”交流与合作成为这一时期“南向”取得的最大“财富”。

2013年5月26日，来自东南亚国家的劳工在台北一所公园内参加聚会。

陈水扁时期的“南向”。2000年台湾出现了首次政党轮替，上台后的民进党对于如何施政，特别是对于如何发展经济并未做好准备，这使其在两岸和对外经济战略上犯下错误。在全球化、自由化的大趋势下，大陆于2001年加入世贸组织（WTO），台湾2002年也以“中华台北”的身份加入WTO，2002年东盟自由贸易区成立，大陆和东南亚自然都成为台商关注的重点。但陈水扁当局除了因WTO要求向大陆开放“不得已”的内容外，并未有任何主动作为，后来干脆撕掉虚伪的“外衣”，口号也由“积极开放、有效管理”改成“积极管理、有效开放”。2002年陈水扁在公开场合重提“南向政策”，强调“台湾要走自己的路”。但这一阶段是大陆经济发展最迅速的时期，市场作用对台商的“磁吸”绝非政策所能扭转，台湾当局自经历了上一阶段的挫败后，也明白“无能为力”，对于“南向”逐渐“由明转暗”。

马英九时期的“南向”。2008年两岸关系进入和平发展的新阶段，两岸签署了包括《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）在内的21项协议，在商品、资金、人员等领域实现了自由流动，两岸经济交流有了实质的大飞跃。当然，两岸只是马英九当局对外经济战略天平的一边，天平的另一边是连结包括美欧、东南亚在内的全球。国民党长期执政的经验，使其做出准确的判断——“从大陆走向全球”是唯一可行的路径。因此，尽管马当局也积极推动“南向”，其优先级却低于两岸。尽管马当局推动力度不大，但这一阶段的“南向”倒也取得了较好的成果。2013年台湾与新加坡签署了经济合作协议，2015年台湾对东盟投资比重达到31.5%。

金门特产——高粱豆腐乳通过义乌市场销往大陆。 

蔡英文时期的“新南向”。2016年台湾地区领导人选举和“立委”选举落幕，民进党主席蔡英文高票当选台湾地区领导人，同时民进党在“立法院”的席位大增，民进党实现“完全执政”。这意味着蔡英文在政策制定上基本可以“为所欲为”，国民党已无力通过“立法”手段进行掣肘。“新南向”是蔡英文在选举时提出的重要政见，预计蔡英文执政后，“新南向”将成为蔡英文强化对外关系、抗衡大陆经济“磁吸”的重要工具。

“新南向”的变与不变

顾名思义，“新南向”是对“南向”的再启动、重组和补充，它继承了“南向”最根本的精神和思路，汲取了前三次的经验和教训，接收了多年积累的成果，如今还将增加新的使命和内容。虽然蔡英文还尚未执政，“新南向”的具体举措也很少见诸文字，但综合目前各方信息，“新南向”与过去有一些不同之处。

首先，在战略意图上，“新南向”被赋予新的内涵。“新南向”的目标已不再是简单的分散市场、与东南亚地区发展经贸联系，以及取得一些政治、“外交”、社会等外溢效果，更重要的战略目标是为了跟随美日，配合美国的“亚太再平衡战略”。为此，蔡英文已多次表态将积极推动加入《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），而基本不提被认为是与TPP“分庭抗礼”、由东盟和中国大陆主导的《区域全面经济伙伴关系》（RCEP）谈判。但众所周知，RCEP对台湾的经济利益远大于TPP，台湾若不能参加将面临巨大的贸易和投资转移的风险。因此，将东盟、印度等地从RCEP中分离出来、通过“新南向”政策来弥补参与TPP可能对台湾造成的损失就成为蔡英文的重要目标之一。从某种程度上看，蔡英文的对外经济战略早已思虑“周全”，由TPP和“新南向”互为配套，一头连结发达的美日地区，另一头连结东南亚地区，以实现其“降低对大陆经济依赖”的企图。

其次，需要重点关注的“南向”地区与过去相比有所增加。一是印度。蔡英文在“新南向”政策中重点提到了印度。在其看来，无论在经济或政治方面，东盟地区与中国大陆都存在高度互补并展开了合作，相对而言印度不仅处于经济高增长时期，而且对中国大陆在经济政治等方面的依赖度较低，是台湾更“稳定”和更“可靠”的经贸合作对象。二是越南。最近几年台越经贸关系的发展受人瞩目。由于大陆地区产业结构转型的要求，从事传统制造业的台商已不再适合“西进”发展，而土地、劳动力成本低廉的越南就成为这些产业延续的新投资地。据统计，当前台湾在越南吸引外资中排名第四位，其中82%集中在加工制造业。由于越南已加入TPP，预计这一波台商赴越投资潮还将持续推进。越南作为“新南向”政策的重点毋庸置疑。三是缅甸。缅甸资源丰富，劳动力成本低，无疑是传统产业台商转移的理想地区。最近几年，缅甸实行了全面的政治和经济改革，美国取消了对缅甸的投资禁令，并与其签署了“贸易及投资架构协议”，这引起了台商的兴趣。四是柬埔寨。柬埔寨在李登辉“南向”时期就曾被考虑发展成“大本营”，虽未实现但台湾已在当地建立了一些政商关系。近几年该国经济增长在7%以上，被认为是接替“金砖国家”进入爆发成长期的“新新兴市场”之一。最让台商感兴趣的是，柬埔寨的投资环境是东盟内最优越的，对投资管制极少，没有外汇限制，没有利润汇回本国的规定，也没有对外资的差别待遇。

此外，为了避免重蹈过去台湾“南向”政策“急功近利”的覆辙——以为“带钱去东南亚就能收政治、外交之效”，“新南向”可能更强调经济手段和人文工具并重，如充分利用在台湾的东南亚留学生、新娘及移民二代等，在经贸往来中以“诚意”、“尊敬”等去“感化”他们。

但无论是更丰富的战略内涵、还是扩大了的合作对象，“新南向”的直接目标是不变的，那就是为了分散市场、降低对大陆地区的经济依赖。自两岸通商以来民进党就主张以“南向”抗衡“西进”，因此，蔡英文上台后，也将以“新南向”为“连结全球”、“分散大陆风险”的重要手段。

“市场之力”还是“政策之功”

客观地看，相比前几次“南向”有限的成果，蔡英文的“新南向”有望取得相对明显的“成功”。但对此需要全面、理性地进行分析。

第一，“新南向”可能成为蔡英文执政时期经济施政的重要“亮点”。当前台湾经济面临的困难太多： GDP增速掉到1%以下，缺乏增长动力，产业竞争力下滑、企业经营“缺电、缺水、缺地、缺人才”，贫富差距加大等。虽然蔡英文提出了所谓“创新”引领的“经济发展新模式”，但在短时间内难以达成。在内外环境都不利的背景下，“新南向”极有可能成为其施政中少见的“亮点”。

第二，“新南向”是蔡英文一次成功的“政策投机”。当前，“新南向”正面临前所未有的有利时机。一方面，全球经济还未从金融危机中彻底恢复，而包括东盟、印度等在内的新兴市场却表现出巨大的发展潜力，得到全球资本和跨国企业的青睐;另一方面，中国大陆经济进入转型调整期，而东南亚投资环境有了大幅改善，大陆和东南亚地区对投资的吸引力出现相对的“此消彼长”。从这个角度上看，蔡英文的运气不错，市场为“新南向”打开了“机会之窗”，而蔡英文也及时抓住了这次机会，利用岛内产业转型困难、部分传统产业转移的需要，推出“新南向”政策。

第三，政策的作用将被高估。按当前形势看，预计未来几年台湾与东南亚地区的贸易和投资将保持升温态势，或与印度、菲律宾等展开自由贸易区的谈判。这些有可能被视作蔡英文“新南向”政策奏效。实际上，李登辉和陈水扁时期的“南向”政策之所以失败，是因为其希望以政策扭曲市场，而“新南向”政策一定程度能顺应市场，在市场与政策作用的正向叠加效应下成功的机会将大大提高。但岛内普通民众不一定能看到这点，他们也许会将“新南向”政策的成果归功于蔡英文。

“南向”会取代“西进”吗

当前，东南亚地区的经济发展呈欣欣向荣之势，蔡英文的“新南向”或许能取得一定成效，但指望以“新南向”救台湾经济恐怕太过乐观。

首先，“南向”的产业和企业多为追逐土地或劳动力的低成本的制造业，“南向”只能短暂地延长产业生命周期、延缓企业竞争力下滑问题，无益于解决台湾经济的根本性问题——产业升级，甚至还有负作用。

其次，“新南向”可能使台商走弯路。部分台商受政策吸引赴东南亚投资，但也许会发现物流成本、语言和文化造成的沟通成本远大于在土地和劳动力方面节约下来的成本，同时在东南亚经营还面临人才短缺、“排华”政治风险等诸多问题。

最后，正如不少台商在大陆投资生产却无法经营“内销”市场一样，“新南向”能否帮助台商走入东南亚市场也颇受质疑。在东南亚设厂的台商，由于大量中间零组件仍需自台进口，没有参与RCEP、没有与东南亚地区签署自贸协定的台湾仍面临较高的关税壁垒、投资障碍等问题。

近期，在大陆的台商的确遇到了一些挫折，特别是对于传统产业、中小企业而言，经营压力增大，转型也较困难。2015年台商“西进”大陆，实际到资额下降了24%，而同期赴东南亚六国核准投资金额增长了220%。但这些都是表面数字， “南向”从来都不可能成为“西进”的“替代品”。

目前，大陆正在进行经济结构调整，为此扩大了对GDP增速下行的容忍度，而巨大的内需市场和深化改革的制度，确保了全球对中国大陆经济的信心。2008年后在世界经济格局的深刻变革中，大陆已经逐渐成为全球生产、消费、投资甚至是创新的重要提供者。不断增长的对外投资、持续扩大的消费市场，以及在通讯、互联网等新兴产业的创新，成为大陆对外经济合作的新优势。

顺应大陆发展的新形势，台商对大陆的投资也在发生结构性的变化。随着传统产业被迫“南向”，台湾更多第三产业、新兴产业加快了在大陆的投资步伐。2015年，台商对大陆服务业的投资已经达到40%，而2008年以前仅占9%。而一些大型的台企也在全球战略布局中更加重视大陆，比如最近台湾半导体龙头厂商“台积电”冲破重重阻力终实现在南京投资设厂就是明证。

相对来说，“南向”的产业基本集中在低端的制造业，也就是在台湾和大陆都已经难以为继的劳动力密集型产业，如纺织业，或是因工业化、城镇化带动的房地产业，这一情形正是“西进”的“翻版”，不能称之为竞争优势。“南向”能否取代“西进”，已经不言而喻。

（作者为两岸关系和平发展协同创新中心成员、中国社会科学院台湾研究所副研究员）