波兰的“民主后退”和欧盟的两难选择

朱晓中

波兰国家电台4月5日报道，穆迪评级机构发出警告：波兰的“宪法危机”会提升外国直接投资的政治风险。4月2日，波兰一项新的民调显示，刚刚上台执政半年的法律与公正党政府的民众支持率下降近5%。3月29日英国《每日电讯报》报道称，数百名波兰记者抨击政府对媒体的“清洗”。3月9日，波兰宪法法院驳回了一系列有争议的新政府出台的变革措施。所有这些“负面”新闻都直指执政的波兰法律与公正党。

法律与公正党为何急于“改革”

2015年10月25日，波兰法律与公正党在议会大选中获得全胜，于参众两院都赢得绝对多数，成为自上世纪末波兰社会转型后首个可以单独组成政府执政的政党。上台执政后，波兰法律与公正党迅速通过了一系列旨在改变国家体制的备受争议的法律。11月19日，波兰新议会通过了《宪法法院法》修正案，要求重新选举宪法法院五名新法官，将原《宪法法院法》规定的判决时15名法官中最少需要13名在场改为最少仅需要九名法官在场，并称10月8日由上届议会选举出大法官的做法不符合新法律。12月2日，新议会根据新的《宪法法院法》选举了五名宪法法院法官，并连夜为新法官举行了宣誓就职仪式。在2016年新年前夜，波兰议会又通过新《媒体法》。波兰的公共广播电台和电视台将被改组为“国民文化机构”，更重要的是，波兰政府有权任命这些机构的高层，以此消除所谓的“带有政治倾向的主流文化”。而此前该权力由媒体监管委员会行使。新政府的这些举措在波兰国内引发巨大争论和多起游行示威，民众抗议指向政府的“民主后退”。

波兰新政府为何急于出台这些“改革”措施呢？首先，自1990年以来，这是波兰第一次在大选中由一个政党获得绝对多数并单独组阁，法律与公正党自然希望而且有能力依靠议会中的多数以“合法”手段通过一切它想通过的法案。其次，波兰宪法法院在波兰的政治生活中发挥着十分重要的作用，可以依据波兰宪法对政府和所有政党做出的决议进行“宪法”判决，每年审理的案件达100多件。第三，法律与公正党为了顺利出台和推动其所主张的各项政策，有必要使得宪法法院的各项裁决符合自己的初衷和需要，这就不难理解为什么该党上台后急于更换公民纲领党推荐的大法官。

欧盟的反应为何如此激烈

波兰首都华沙。

波兰《宪法法院法》修正案和新《媒体法》的出台在欧盟内引发轩然大波。2015年12月15日，欧洲议会议长马丁·舒尔茨将波兰的形势描述为波兰政府“具有政变性质的最新行动”。2016年1月10日，舒尔茨再次将波兰的形势称为波兰和欧洲政治的“普京化”。欧盟本届轮值主席国卢森堡外长阿森伯恩称：“华沙的新动向遗憾地令人想起独裁政府曾经奉行的路线。”欧洲记者联合会和国际记者联合会共同签署了抗议书，指出：波兰的新《媒体法》将威胁传媒的独立性。欧盟负责新闻自由事务的官员在接受德国《法兰克福汇报》采访时说：“我们有充分的理由启动‘法治国家机制，并对华沙进行监督。”

2016年1月13日，欧盟委员会启动了针对波兰《宪法法院法》修正案和新《媒体法》的调查。这是2014年以来欧盟首次对其成员国的立法启动正式调查。欧盟委员会副主席蒂莫曼斯在宣布开始调查时说：“波兰宪法法院的约束力规定目前未得到尊重，我相信这在任何一个法治国家都是严重的问题。”

欧盟此次反应如此激烈，源于如下考虑。首先，欧盟拥有了对成员国违反欧盟价值观（法制）进行制裁的法律根据。2014年3月，欧盟出台了“对法制造成制度性危害”的检查机制，其法理依据是2009年12月生效的《里斯本条约》第七条，此次是欧盟第一次动用该机制对波兰进行检查。

其次，波兰是欧盟中的第六大经济体，是最大的中东欧国家，是欧盟和北约的前线国家（与俄罗斯接壤），是欧盟节能减排计划（减少煤炭使用量）中的重要目标国。除了这些实实在在的重要性之外，波兰的行为还具有示范效应，会与同样通过了《宪法修正案》和《媒体法》的匈牙利一道成为欧盟民主建设中的“另类”，并有可能产生溢出效应。

第三，法律与公正党具有“疑欧”的传统。在2005年?2007年间，执政的法律与公正党曾经在若干问题上同欧盟“唇枪舌剑”，并断然否决了欧盟与俄罗斯签署新的“伙伴合作协定”。此次法律与公正党重出江湖，会使欧盟内部的欧洲怀疑主义阵营进一步壮大。在欧盟面临着多种挑战的艰难时刻——2016年，英国将就是否留在欧盟内举行全民公投，2017年法国将进行总统选举，持续的难民潮带来的各种冲击，等等，此时波兰法律与公正党的作为无异于使局势雪上加霜，对欧洲的一体化进程具有不容忽视的影响。

谁是赢家：欧盟和波兰的政治博弈

理论上讲，这次欧盟进行调查的最严重后果是导致波兰失去其在欧盟的投票权，但这种结果可能性不大。首先，如果欧盟启动暂时取消波兰投票权的程序，并使这一动议获得通过，就需要欧洲议会2/3和欧洲理事会4/5的多数，这对欧盟而言几乎是不可能完成的任务。其次，像许多其他成员国一样，波兰有不少人认为，主权让渡给欧盟过多。因此，欧盟对波兰的任何惩罚性措施都会被认为是欧盟新的干预，导致波兰国内民众对政府更大的支持。第三，对欧盟和波兰来说，这是一个双输的局面。法律与公正党表现出来的欧洲怀疑主义理念壮大了欧亚大陆上的保守主义阵营，而欧盟制裁波兰在一定程度上会导致欧盟的分裂，于欧洲一体化不利。

应该看到，欧尔班上台后匈牙利的政治发展和波兰此次法律与公正党政府的“改革”在一定程度上反映出欧洲一体化进程中的多样化。在最低“民主标准”的条件下，欧盟成员国是否可以选择符合自己本国特性的民族道路。法律与公正党要创造的是更具民族形式的资本主义，但在开始执行一系列改革时，也潜在地将国家推向了更加“集权”的方向。

伴随着波兰与欧盟的政治博弈，波兰与德国的关系也可能出现新一轮紧张状况。2005年?2007年法律与公正党执政期间，波兰和德国爆发过严重的政治冲突。法律与公正党一直对德国在二战中对波兰所犯下的罪行不能释怀。同时，由于对德国在欧盟中的经济和政治影响力持有高度的戒心，因而在当时欧盟讨论成员国投票分配方式问题上波兰同德国针锋相对。如今，德国又是在欧盟成员国中最早、也是最严厉批评波兰“民主倒退”，并声称要对波兰给予制裁的国家。德国基督教民主联盟—基督教社会联盟甚至威胁要对波兰进行经济制裁。由此，两国关系已经出现紧张状态。

波兰的政治家也需要考虑同欧盟博弈可能要付出的代价。东欧剧变以来，经过26年的社会变革和经济发展，波兰已经成为世界第20大经济体。如今的波兰是中东欧国家中有宏大政治抱负、且有资源实现其抱负的国家。波兰的政治抱负分为地区、欧洲和全球三个层次：1、在维谢格拉德集团中充当长者（自我实现）;2、在欧洲一体化中发挥更大作用（依靠欧盟大国尤其是德国的支持）;3、在全球安全治理中发挥积极作用（主要依靠美国）。如果波兰新政府依然怀有这些抱负，它就必须在与欧盟的博弈中进行妥协，否则其“欧洲梦”有可能成为“一枕黄粱”。因为，如果没有欧盟大国尤其是德国的支持，中东欧国家的任何“蓝图”都不可能成为现实。

客观地说，欧盟现在处于两难境地。一方面，欧盟要向外界显示，它不仅是经济联盟，更是价值观联盟，所有成员国理应尊重欧盟的价值观。欧盟要向所有成员国明示，波兰新政府的“民主倒退”行为不能被接受。欧盟部分政治家和主流媒体认为，在波兰问题上，欧盟一改此前对匈牙利在类似问题上软弱无力的形象，要对波兰进行严格审查，甚至制裁。另一方面，如果欧盟、特别是德国过分批评波兰，则有可能产生负面效应，强化波兰的民族主义情绪，甚至导致欧盟内部分裂为几大阵营。这显然不符合欧盟的利益。

当然，在相当程度上，欧盟的未来取决于欧盟中的大国，如果它们明确支持欧盟一体化进程，就会极大地削弱反欧盟的力量;如果它们只关注本国利益而听任欧洲一体化遭受挫折，那么将使欧盟陷于危机之中。同时，欧盟和波兰的价值观博弈有可能重新引发欧盟内部有关深化还是扩大的争论，其直接后果将对西巴尔干国家的入盟标准和入盟进程产生影响。

（作者为中国社科院俄罗斯东欧中亚所研究员）