“断交危机”考验蔡英文

汪曙申

3月17日，中国宣布与冈比亚（台当局前“邦交国”）恢复外交关系，在台湾岛内引发强烈震撼，一些舆论称之为台面临“外交崩盘”的前奏。次日，奥巴马正式签署美国国会提出支持台湾以观察员身份加入国际刑警组织的法案，使之成为对美行政部门具有约束力的法律，以彰显美国对台扩大国际参与的支持。在蔡英文正式就职台湾地区领导人的前两个月，这两起事件透露出的信号令人关注。

“外交休兵”将终结

“外交休兵”是马英九当局自2008年以来推行“活路外交”政策的核心内容。马当局主张，两岸应在“九二共识”的政治基础上建立互信，两岸关系和平发展不仅体现在海峡两岸，还拓展适用于国际社会，两岸应互不挖对方的“邦交国”，台湾也不再奉行陈水扁执政时期“烽火外交”、“金援外交”，而是通过改善和发展两岸关系为台湾的对外关系和国际空间“找活路”。为保证“外交休兵”政策的有效实施，马当局逐步扩大两岸在“一中”问题上的共同认知，建立并推行以“目的正当、过程合法、执行有效”为原则的援外政策，且表示不反对台湾“邦交国”与大陆发展经贸合作关系。在此背景下，中国大陆继续遵循以一个中国原则处理台湾涉外活动问题，在政策上更兼顾原则性和灵活性。

马英九当局执政近八年来，始终坚持“九二共识”、主张“一国两区”的两岸定位，公开表示不在岛内和国际上推动“台湾独立”、“两个中国”和“一中一台”，因此两岸互信得以持续增强，两岸间保持良性互动。大陆方面为了减少两岸在国际上不必要的内耗和冲撞，也为了维护两岸关系和平发展的积极氛围，在处理台湾国际参与空间问题上展现出大量善意和弹性。在不造成“两个中国”、“一中一台”的前提下，大陆妥善处理了台湾以适当名义和身份参与世界卫生组织大会（WHA）、国际民航组织（ICAO）大会等岛内呼声较大的问题。在台当局“邦交国”问题上，大陆也采取了务实稳妥的政策，使得台湾“邦交”版图得以维持和稳定。此次与大陆复交的冈比亚，早在2013年年底便主动与台当局“断交”。虽然冈比亚早已不是台“邦交国”，但大陆在台湾政权交接前恢复与冈比亚外交关系，仍在岛内造成强烈反响。

“外交战”再起恐是大概率事件

2016年3月17日，中国外交部长王毅与冈比亚外长盖伊在北京签署文件，两国恢复大使级外交关系。

事件发生后，民进党极力将矛头指向马英九和国民党，强烈批判“外交休兵”实为“外交休克”，已经“完全破产”，蓝绿政党开始了新一轮攻防。而台湾社会舆论对该事件也有大量解读，表现在以下三个方面：

第一，认为大陆与冈比亚复交主要不是针对马英九当局，而是向蔡英文“示警”。蔡英文自今年1月16日当选为台湾下一任最高领导人后，通过台湾《自由时报》专访，提出维持两岸关系现状的四大基础：1992年两岸两会会谈的历史事实，以及双方求同存异的共同认知;“中华民国现行宪政体制”;两岸过去20多年来协商和交流互动的成果;台湾的民主原则以及普遍民意。蔡英文虽在两岸议题上展现出一定善意，但在“九二共识”和“两岸一中”这一核心问题上仍持闪躲和模糊的态度，与大陆所定义的两岸现状标准还有相当差距。因此，岛内舆论认为，大陆在蔡英文就职前两个月先发制人，正是向蔡英文和民进党施压，若其执政后不接受“九二共识”的核心内涵，两岸“外交休兵”的政治前提也将不复存在。前民进党“立委”郭正亮认为，大陆是借此提醒蔡英文和民进党，既有的“维持现状”和“宪政体制”论述并不足以过关，如果执政后始终不针对“两岸同属一中”的核心意涵做出必要响应，大陆绝不可能坐视不管。

第二，认为两岸在国际上的竞争将回归权力现实主义，台湾恐会面临严重“断交”危机。在马英九执政期间，大陆的经济总量已跃居世界第二，逾台湾20倍。蔡英文上台后若抛弃两岸共同的政治基础，改为采用以“援助外交”“固邦”，将难以在资源和影响力上与大陆抗衡。台湾现有“邦交国”不排除会采取“冈比亚模式”，即先行与台当局“断交”，再逐步争取与大陆建（复）交，造成台湾的“外交”困境。岛内舆论认为，届时马当局靠“活路外交”政策所维持关系稳定的22个“邦交国”，可能在两岸之间两面渔利，两岸关系一旦紧张动荡将加剧台湾“雪崩式断交”危机。淡江大学教授张五岳认为，若大陆与民进党持续存在分歧，冈比亚事件将不会是个案，5.20蔡英文上台后可能有新的事件发生。

第三，蔡英文如何因应两岸可能重启的“外交战”，将关系其施政能力和民意基础。针对此次复交事件，民进党公布三点声明，强调“两岸间不需要在国际上做针对性的竞争”，称“民进党将在经济、医疗健康、人道救援等方面争取国际社会支持和认同”。岛内舆论则认为，从过去陈水扁和马英九执政的经验看，“烽火外交”不可行，“活路外交”也有局限。蔡英文虽提出“积极和平外交”，将“加强邦交国”、“新南向政策”、“强化国际参与”作为对外政策三大方向，但两岸和国际的限制因素众多，目前看不出蔡英文能提出切实有效措施因应两岸可能发生的“外交战”，民进党处理对外关系的能力将备受考验。

预计民进党重新执政后将会重置对外战略，把发展对外关系放在比两岸关系更优先的位置。蔡英文曾声称，只要民进党执政，大陆自然会向民进党靠拢，但事情恐非如此简单。从大陆领导人在今年两会期间的一系列表态看，大陆认为，只要蔡英文和民进党不承认“九二共识”历史事实，不认同其核心内涵，就是改变两岸关系现状。预计蔡英文执政后，虽不敢冒进推动“法理台独”，但也不会明确承认“一中”，她甚至会默许或暗助以“去中国化”为表征的“柔性台独”活动。在两岸政治互信丧失的情形下，“外交休兵”的默契已然不存在，“外交战”再起恐是大概率事件。

寻求美国“补偿”向大陆施压

维系一定数量的“邦交国”是台当局谋求“事实独立地位”的重要工具，但目前在绿营内部，“邦交国无用论”也在滋生。有观点认为，台湾目前既有的22个“邦交国”都是小国和穷国，在国际政治中无足轻重，数量减少不会损伤台湾的国际地位，台湾关键是要维护与美、日、欧等大国的实质关系。确实，台当局在全球61个“非邦交国”设有代表处或办事处，分布各地的驻外机构超过110个，强化与主要大国的实质关系向来是台湾对外关系的主要任务。即使如此，民进党目前仍不敢公开附和“邦交国无用论”，而是将“固邦”“拓邦”、提升与“非建交国”实质关系二轨并进。

蔡英文在竞选时曾在民进党举行的“外交”使节酒会上首次详述其对外政策，她将政策主轴定义为“区域实践与国际参与”，称“台湾在世界上的定位，必须以坚强而活跃的国际关系作为前提”。在提升与“非邦交国”的关系上，美国自然是重中之重。自去年蔡英文访美提出“维持现状”的两岸政策，强调巩固与美国“多面向的关系”，奥巴马政府对蔡英文不会推动“法理台独”的承诺已“较为信任”，与民进党“重新交往”成为美国的政策共识。在今年1月16日的当选感言中，蔡英文声称在两岸关系上“不挑衅、无意外”，紧接着在《自由时报》专访中抛出维持现状的四项基础，这些都让美方认为蔡英文在不断释放善意，并务实地朝大陆靠拢。对此，美国认为大陆方面不能“视而不见”和“一成不变”，应对蔡英文保持政策上的灵活性和创造性。在获得美国信任的前提下，预计蔡英文执政后，将会采取稳定两岸和对美“零意外”的政策，并进一步寻求美国支持台湾扩大国际参与空间。

对于马英九任内在台湾国际空间参与上留下的“存量”，预计蔡英文执政后将力图维系参与“现状”，包括以观察员身份参加世界卫生组织大会，以客人身份列席国际民航组织大会，以“环保署长”（没有正式身份）带队参加《联合国气候变化框架公约》缔约方大会等。蔡英文将会以医疗卫生、航行安全和环境保护等普世权利为诉求，争取美、日、欧等大国的支持，从国际社会对大陆施加压力。甚至不能排除的是，蔡英文当局会以“卫生实体”、“环境实体”等身份谋求在联合国相关组织的“完整会员”地位。

除既有“存量”外，民进党还会极力拓展国际参与空间的“增量”。为扩大台湾对外经济关系多元化，减少对大陆的结构性依赖，蔡英文将加大推动台湾参与《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）第二轮谈判。不过，在未获得大陆同意前，台湾想加入TPP实属不易。预计蔡英文和民进党一方面将检讨和调整岛内经济法规政策以因应自由化谈判挑战，另一方面也会游说美、日等TPP主导国采取实际行动协助台湾尽早参加谈判的做法。为凸显台湾的“事实独立地位”，蔡英文执政后还会推动扩大台湾参与联合国体系下的政府间国际组织，如国际刑警组织、《联合国气候变化框架公约》等。3月18日美国总统奥巴马签署支持台湾以观察员身份参与国际刑警组织的法案，是其2013年签署法案支持台湾以观察员身份参与国际民航组织大会后，再度以通过具有拘束力法案的方式支持台湾参与政府间国际组织。可以预见的是，蔡英文执政后，美国行政部门将会加大与台湾的沟通合作，拟定协助台当局参加国际刑警组织的策略和方式。

近年来随着中美之间的战略竞争加剧，美国国内不乏有声音主张以强化美台关系牵制中国。在台湾国际参与问题上，美国行政和立法部门基本都持“支持”与“协助”的立场。甚至有美涉台人士声称，大陆若在“外交”上重罚民进党，美国国会将对蔡英文进行“补偿”。预计蔡英文执政后，势必会利用这种“挺台论”寻求美国支持，在国际上推行“柔性台独外交”活动。

（作者为中国社科院台湾研究所台美室副主任、副研究员）