美国对人民币汇率的指控漏洞百出

韩 龙

近年来,美国国会提出的针对人民币汇率的法案多达几十项。2010年9月29日,美国众议院更是以348比79的投票结果通过了《公平贸易货币改革法案》,这是美国第一部针对人民币汇率迈出实质性立法步伐的法案。虽然这部法案最终成为美国法律的前景暗淡,但却值得我们密切关注。

美国对人民币汇率的指控及其变化

美国对人民币汇率指控,概括起来,可以分为国际货币法的指控和国际贸易法的指控,且随着时间的演进出现了一些新的变化。

国际货币法的指控

美国对人民币汇率安排的国际货币法指控,主要有汇率操纵和汇率严重偏差。

关于汇率操纵。根据国际货币基金组织(IMF)执行董事会的界定,汇率操纵是指有关国家通过有目的、有意识地实施影响汇率水平的政策造成汇率低估,以此扩大对外出口的行为。美国指控中国操纵人民币汇率的法律依据是现行《国际货币基金协定》(以下简称《IMF协定》)第4条。该条规定,IMF各会员国不得为妨碍国际收支有效调整或为取得对其他会员国不公平竞争优势的目的而操纵汇率或国际货币制度。美国国会有关议员最初提出的针对人民币汇率的法案主要是依据汇率操纵。他们指控中国操纵了人民币汇率,使中国获得了不公平的竞争优势,违反了《IMF协定》规定的义务。

关于汇率严重偏差。汇率偏差是指一国货币的汇率偏离了货币的币值,没能反映货币的真实价值。根据2007 年6月IMF执行董事会通过的《对会员国政策双边监督的决议》(以下简称《新决议》),汇率严重偏差是指实际有效汇率偏离均衡水平,而均衡水平是指符合经济基本面的经常账户所对应的汇率水平。

美国指控人民币汇率严重偏差的法律依据,并不像汇率操纵那样确定和明确。《IMF协定》和IMF执行董事会1977年通过的《汇率政策监督的决议》对汇率偏差并没有明确的规定。直到2007 年,《新决议》才规定,IMF在监督会员国遵守IMF指导会员国政策的原则时,应将“汇率严重偏差”作为有必要与会员国磋商的情况之一。需要指出的是,尽管《新决议》对汇率严重偏差有了明确的规定,但这能否成为美国指控中国违背汇率的国际法义务的法律依据仍然存疑,因为《新决议》只具有指导的性质,通常并不具有法律性质和效力。

综上可以看出,汇率严重偏差与汇率操纵的最大不同,就在于前者的成立不需要后者所需具备的目的要素,即构成汇率操纵通常需要有为妨碍国际收支有效调整或取得对其他会员国不公平竞争优势的目的,而汇率严重偏差不需要有此目的,只强调有无偏差的客观效果。

国际贸易法的指控

美国对人民币汇率提出的国际贸易法的指控,主要是认为受到操纵或存在严重偏差的人民币汇率为中国的出口产品提供了出口补贴,或造成了中国产品的出口倾销。所谓汇率补贴或汇率倾销,是在人民币汇率构成操纵或严重偏差的指控基础上派生而成的,因此,国际贸易法的指控与国际货币法的指控具有密切的联系。

美国对人民币汇率提出的国际贸易法指控的法律依据,是WTO的《反补贴协定》和《反倾销协定》。根据这两项协定,WTO各成员方可以对补贴或倾销这些不公平贸易行为实施反补贴和反倾销。美国国会多项法案提出,人民币汇率低估構成了对中国出口产品的补贴或造成中国产品对美出口的倾销,要求采取单边的或多边贸易措施,通过国际或国内的渠道,尤其是以反补贴或反倾销的办法解决人民币汇率问题。

美国对人民币汇率指控上的变化

值得关注的一个现象是,美国政府和国会虽然在要求人民币汇率升值上是一致的,但对于如何达到这一目标却存在分歧。美国政府力主通过对话和磋商的方式推动人民币汇率升值,认为对话比采取强硬的法律行动更能够取得成效,所以,美国政府十分重视通过中美战略对话等形式对人民币汇率施压。相比而言,美国国会在人民币汇率问题上存在一股强硬势力,强调通过强硬的立法和法律行动来解决人民币汇率问题。美国政府和美国国会在施压人民币升值的方式上存在的分歧,特别是美国国会对美国财政部屡次拒绝认定人民币汇率存在操纵的不满和沮丧,促使美国国会对人民币汇率的指控出现了一些变化。最初,美国国会有关人民币汇率的法案主要依据的是《IMF协定》和美国国内法上的汇率操纵。在美国财政部屡次没有将中国认定为汇率操纵国的情况下,美国国会急于解决人民币汇率问题,转而提出并倚重对人民币汇率的其他指控。概括起来,美国对人民币汇率指控的变化主要体现在以下方面:

1、从汇率操纵到汇率偏差

根据美国的法律,美国财政部须每半年向国会提交一份《国际经济与汇率政策报告》。近年来,财政部以构成汇率操纵所需具备的目的要素难以认定为由,拒绝认定中国操纵人民币汇率,由此导致美国国会后来的法案转向不需要目的要素的汇率偏差,这一变化的目的就在于撇开确定汇率操纵所难以认定的目的要素。以《2009年公平贸易货币改革法案》为例,其依据就是汇率偏差,强调外国政府在外汇市场从事长期、大规模的干预,导致其货币在18个月里平均低估或高估5%以上,就构成严重的汇率偏差。

2、从关注汇率的货币法方面转向关注汇率的贸易效果

汇率操纵的指控,实际上是在关注汇率的货币法方面。但随着指控转向汇率严重偏差,美国国会提出的法案有意识地开始淡化汇率的货币法方面,转向关注汇率的贸易效果。这种转向是在法案中以汇率严重偏差取代汇率操纵为主要标志的。汇率严重偏差关注汇率的客观方面,不要求确定汇率操纵需要具备的主观目的要素,汇率严重偏差取代汇率操纵就是强调汇率的客观贸易效果。发展到当下,美国的一些法案更是只顾汇率的贸易效果和贸易法方面,而全然不顾汇率的货币法方面。《2009年公平贸易货币改革法案》就是典型的例证,法案认为汇率或货币偏差虽为货币措施,但通过降低货币低估国出口产品的价格提供了补贴,并通过对出口到该国的外国产品变相地提高关税而扭曲了国际贸易,故法案将汇率严重偏差和低估作为贸易上的出口补贴或倾销,允许受到损害的美国产业对外国汇率的严重偏差提起反补贴或反倾销诉讼,尤其强调对于因货币估价而获得竞争优势的外国产品征收反补贴税。同时,由于只关注汇率偏差的贸易效果,法案一改货币汇率问题由美国财政部认定的传统,转而要求由美国商务部确定一国货币是否存在严重偏差。

美国对人民币汇率指控上的漏洞

国家货币主权一直是国家主权的重要组成部分,决定和改变币值和对外汇率的权力是国家货币主权的重要内容。但另一方面,国家货币主权要受到一国所承担的国际义务的限制。其实,为了合作共赢,各国在一定范围内寻求货币主权的相互妥协和让渡,从而换取全球化时代生存和发展所需要的条件、空间和利益,这也是国家行使主权的体现和结果。从当代主权与其限制之间关系的视角来看,国家货币主权包括国家没有让渡的主权权力、国家让渡主权本身、国家让渡主权后从让渡形成的国际制度中享有的权力。在当今,《IMF协定》包含了有效的国际汇率制度,我国作为IMF的会员国在行使货币主权时应当接受国际法律制度的限制。美国也是IMF的会员国,其对人民币汇率的任何挑战也应当受到国际法律制度的约束,遵守相关的法律制度。

然而,以相关国际法律制度来衡量,美国对人民币汇率的指控可谓漏洞百出,主要体现在:

首先,美国指控人民币汇率违反《IMF协定》并不成立。汇率问题在国际间属于IMF的管辖领地,对人民币汇率安排是否符合中国承担的国际义务,应首先和主要根据《IMF协定》的规定来审视。《IMF协定》现在实行的是有义务和监督的自由汇率制。从自由汇率制来看,我国根据自身情况选择适合自己的汇率安排,这是我国作为IMF会员国应享有的权力,因此,我国无论是过去采取的钉住美元的做法,还是如今采取的有管理的浮动汇率制,在汇率安排上都符合自由汇率制的涵义。当然,一国行使汇率权力不得违背汇率义务。从汇率义务来看,构成汇率操纵不仅需要具有操纵行为,而且必须具有规定的目的,即妨碍国际收支有效的调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势。人民币汇率安排具有大量的正当性目的可以诠释,如保持中国经济较快、平稳增长,避免大量的失业和社会动荡,基于银行体系的脆弱性考虑等,因此,并不是出于《IMF协定》禁止的目的,不构成汇率操纵。从汇率监督来看,IMF历年与我国进行常规磋商,也没有给出人民币汇率操纵的结论。

其次,人民币汇率是否存在严重偏差无法认定。撇开汇率严重偏差在国际法上缺乏有效的法律依据不说,如何计算汇率偏差就存在缺乏普遍承认的衡量方法和标准这一无法克服的难题。上世纪90年代中期IMF成立的汇率问题咨询组,在2006年10月提出了一套评估汇率偏差的新方法,但汇率咨询小组也承认这些方法存在缺陷和误差。可见,汇率水平衡量的标准问题,即便是在IMF那里也没有得到有效解决。因此,美国指控人民币汇率严重偏差是缺乏牢靠标准及依据的。

再次,人民币汇率也不构成出口补贴或倾销。众所周知,构成补贴需要具备财政资助、利益授予和专向性三项条件。人民币汇率安排既不构成WTO《反补贴协定》规定的财政资助,也难以找到一个恰当的基准判定人民币汇率授予了中国出口商以利益,同时人民币汇率适用于我国所有居民和企业,而不论其出口与否,不符合专向性的要求,因此,人民币汇率不构成WTO法所禁止的补贴。就倾销而言,根据WTO《反倾销协定》,反倾销是以具体产品为对象的,以具体产品对应的国内产业来确定损害和因果关系。如果美国以汇率偏差为由对中国输美产品实行反倾销,就意味着中国所有输美产品都在进行倾销,在对美国的所有产业造成损害,意味着美国所有产业在与中国进口产品较量中都一败涂地而无一幸免。而事实则是,中美两国经济各具优势,经贸关系全方位开展的事实就证明了这一指控的荒诞。

最后,《2009年公平贸易货币改革法案》既违背了IMF和WTO在现有国际经济格局下的分工,同时也因与美国承担的国际义务相抵触而非法无效。众所周知,目前的国际经济秩序是第二次世界大战结束前夕国际社会有意识地建构的结果,并延续至今,IMF与WTO彼此间有明确的国际分工。货币包括汇率问题由IMF负责,贸易问题由GATT和当今的WTO负责,除多重汇率等情形引起的补贴和倾销可以为WTO提供插手货币汇率事项的有限机会外,货币汇率问题受IMF及其规则支配。《2009年公平贸易货币改革法案》试图分离出所谓的汇率的贸易效果,标榜要采取与WTO法相一致的国内贸易规则来解决人民币汇率问题,实际上是舍弃汇率的国际货币法规则,违背了汇率问题在IMF与WTO之间的管辖归属和衡量依据。此外,这一法案也是美国试图借助单边主义的渠道解决人民币汇率的尝试。但是,在存在有效的国际法律制度的条件下,任何单边主义的做法都要与一国承担的国际义务相一致。《2009年公平贸易货币改革法案》不仅在IMF和国际货币制度那里难以找到支撑,而且即便从WTO法来审视,美国作为WTO的成员方应受到WTO法的约束,其采取的贸易措施的合法性需要根据WTO的规则进行审视和衡量。如前所述,美国这一法案与WTO反倾销、反补贴规则是不一致的,与美国承担的国际义务相违背,因而是非法和无效的。

对我国对策的思考

根据美国对人民币汇率的指控及其存在的漏洞,我国应当采取的法律对策主要是:力阻IMF做出人民币汇率构成汇率操纵或汇率严重偏差的结论,力避WTO做出人民币汇率补贴和汇率倾销的裁定,力挫美国通过国内法的办法解决人民币汇率问题的企图,用好有关汇率的国际法制度,为我国主动、可控和渐进地推进人民币汇率改革和公平地维护我国的合法权益提供保障。

首先,由于认定汇率操纵或汇率严重偏差是IMF的职权,我国要据理力争,力阻IMF做出人民币汇率构成汇率操纵或汇率严重偏差的结论。如果成功,我国不仅没有违背IMF协定规定的义务,而且美国将人民币汇率操纵或汇率严重偏差等同于中国出口补贴或汇率倾销的指控,也就失去了前提和依据。我国力阻IMF做出汇率操纵或汇率严重偏差的结论,可资利用的有利规定包括:汇率操纵的目的要素要求,人民币汇率安排之正当目的的合理解释等。

其次,由于美国有关人民币汇率补贴或倾销的指控与WTO的规则严重不符,所以,对于美国一些法案主张由WTO做出人民币汇率补贴和汇率倾销的裁定,我们应极力避免。我國可资利用的主要对策有:1,严格控制WTO在汇率问题上的管辖权,制止WTO越界管辖。2,由于WTO的规则不支持汇率补贴和汇率倾销,因此,美国提出的人民币汇率补贴和汇率倾销的指控并不符合WTO的规定,WTO也不应当予以支持。对此我们既要充满信心,也要做好积极应对的准备。

最后,由于《2009年公平贸易货币改革法案》试图通过国内法的办法解决人民币汇率问题,我国应力挫美国的这一企图。对此,我们应当坚持,在存在有效国际法律制度的情况下,美国通过与国际法律制度不一致的国内法解决人民币汇率问题是非法无效的。除此之外,《2009年公平贸易货币改革法案》虽已在美国众议院获得通过,但其最终生效还须获得参议院批准,并经美国总统签署。我们还可以利用美国政府与美国国会在施压人民币汇率升值方法和方式上的矛盾,阻止针对人民币汇率的这一法案最终成为美国的法律。若美国一意孤行,强行通过《2009年公平贸易货币改革法案》,我国应通过WTO争端解决机制寻求解决,从而挫败美国对人民币汇率采取的所谓与WTO规则相一致的行动。