全球能源治理机制建设仍呈“碎片化”

罗英杰

法学博士

国际关系学院副教授

全球能源治理，是20世纪末随着国际能源安全问题的凸显而出现的一个新概念，其目标是实现全球能源供应的稳定和可持续发展，为世界经济的发展提供能源安全保障。正是能源供应链的全球化属性，使得能源安全保障成为了一种全球性公共产品，不为某一两个国家所掌控。因此，加强全球能源治理的国际机制建设就显得十分重要了。

全球能源治理的机制建设最早可以追溯到1960年的石油输出国组织——欧佩克（OPEC）。OPEC是中东产油国为应对以英美大石油公司为核心的西方资本无休止盘剥其石油利益而联合抗争的产物，它的出现彻底打破了西方国家对世界石油市场的垄断。在1973年的第四次中东战争中，OPEC通过禁运、提价和国有化引发了第一次石油危机，进而导致西方国家陷入全面经济危机。为了制衡OPEC，有效应对其禁运和提价造成的政治经济后果，1975年11月经济合作与发展组织（OECD）成员国成立了国际能源署（IEA）。IEA的成功之处在于它制定了应急反应机制和石油共享机制，其中规定：当出现7%的供应中断时，就启动应急反应机制；成员国建立不少于90天进口量的石油战略储备，一旦遇到危机情况，在协商一致的基础上，通过减少石油需求、释放石油储备、改变进口来源等方式积极应对。IEA的出现标志着全球能源治理进入了二元博弈阶段。这种博弈在第二、三次石油危机中表现得非常明显。尽管双方的博弈造成了世界石油市场一定程度上的动荡和不安，但是这种互相制衡的二元结构，相对于OPEC之前西方世界一家坐大的格局而言，对全球能源治理的发展仍然是有利的。

冷战后，随着经济全球化的发展，世界石油供应逐渐多元，世界石油市场渐趋规范，战争、政局波动和国际投机资本等非市场因素虽仍会造成世界石油市场的剧烈动荡，但影响程度和持续时间都大大减弱，难以像以往一样导致全球性的石油危机。但是与此同时，一系列威胁着未来全球能源安全的不稳定因素不断显现，如全球能源需求的迅速上升、对中东等不稳定地区的能源依赖增长、全球恐怖主义对能源供应链的威胁、气候环境问题的冲击等。

为了应对上述问题的挑战，一些国际能源组织将其治理传统能源安全的功能进行了延伸，一些不具备能源治理内涵的国际机制拓展了相应的功能。然而事实证明，尽管近些年全球能源治理机制不断完善，但并没有形成一股合力从而有效推动国际能源安全问题的解决。

IEA的目标已经由成立之初的制衡OPEC发展为协调成员国能源政策、推动全球能源问题综合治理。为此，IEA加强了与OPEC的磋商，扩大了与非成员国的协调，将其功能延伸到提高能效和清洁能源领域，以应对使用化石能源所导致的气候变化问题等。但由于IEA只能在OECD的轨道上运行，这种制度性缺陷使它难以承担全球能源治理的领导角色，其治理成效也极为有限。1994年由50个国家和地区签署的能源宪章条约（ECT）是一个囊括几乎所有能源利益攸关方的协议，还被视为国际能源投资法的重要发展。不过，由于俄罗斯担心该条约影响它对输欧天然气管道的垄断至今没有批准该文件，导致其目前对全球能源市场的实际影响非常有限。2005年以来，八国集团（G8）在全球能源治理方面动作频频，但由于美国反对在应对气候变暖问题上制定具体的减排目标，俄罗斯又不愿意遵守欧盟推崇的市场规则，这使得G8有关全球能源治理的几乎所有规划，都无法形成实际和有约束力的目标。

有些国际组织也将功能拓宽到能源治理领域，如联合国下属的联合国开发计划署、粮农组织、联合国气候变化框架公约等20多个专门机构都开始涉及能源问题。亚太经合组织（APEC）成立了“能源工作组”，提出了“能源安全倡议”。世界银行推出了“清洁能源开发投资框架”，增加了在能源领域的活动。

这些国际组织和机构编制了一个成分多元、结构多层的全球能源治理网络，它担负着协调解决当下国际能源安全问题的主要责任。然而这个网络也存在严重的缺陷，那就是组织分散，缺乏一个全球性的、综合性的能源治理机构，这自然限制了国际社会采取统一行动的能力。这也是为什么说现阶段的全球能源治理仍处于“碎片化”状态，难以产生显著治理效果的主要原因。