时间:2024-05-04
张娟
论能动司法在我国行政审判中的展开*
张娟
(安徽大学法学院,合肥 230039)
能动司法在我国行政审判的生成缘于行政审判的新形势,能动司法在我国行政审判的展开路径缘于行政审判的新探索。但同时,能动司法也存在着其相应的局限。能动司法局限的克服,需要从夯实能动司法在行政审判的能动基础开始:准确的思维定位是能动司法在行政审判展开的思想基础,精良的制度设计是能动司法在行政审判展开的关键支撑,高素质的法官队伍建设是能动司法在行政审判展开的重要保障。
能动司法;行政审判;司法公正;展开
“能动司法”,在我国法学界和实务界被关注,缘于2008年下半年最高人民法院司法理念的倡导。(1)“能动司法”成为我国行政审判的主流话语,则始于2009年最高人民法院的两件标志性文本:其一,2009年6月26日最高人民法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》(2)司法文件的颁发;其二,2009年8月最高人民法院王胜俊院长明确提出“能动司法”概念的讲话的公布。(3)自此,能动司法开始成为我国行政审判学界的讨论热点、行政审判践行的重要内容。本文着力探讨能动司法的生成动因、能动司法在我国语境下之内涵、能动司法的展开路径以及能动司法在行政审判发展的能动基础。
行政诉讼兼具三种基本功能和作用:解纷、监督和救济。[1]自1989年《行政诉讼法》颁布至今,行政审判制度为监督行政权依法行政、维护公民合法权益发挥了积极而富有成效的重要作用。诚如最高人民法院江必新副院长所言:“在不到30年的时间里,中国行政审判经历了不平常的历程,走过了西方一些国家上百年才走过的路程,其成就不可低估。”[2]但伴随着改革的不断深入,经济转轨、社会转型的深度变革,社会利益格局正日益多元和日渐复杂,行政审判面临着数量庞大的纠纷。相较于公民和社会日渐强烈的司法诉求,一个显然的客观现实是,人民法院的司法能力略显单薄,行政审判制度对司法实践的回应显得力不从心,审判实践面临着制度供给不足与社会司法诉求不断增长之间的冲突。在这样的社会背景下,“能动司法”成为人民法院积极回应社会现实的一种策略选择。(4)总体来说,能动司法在我国行政审判实践的生成动因,可以归纳为三个方面:
(一)应对金融危机的直接诱因
能动司法的生成,首先缘于应对金融危机之需。2008年国际金融危机爆发,中国市场受到波及,中国经济秩序的稳定面临着来自金融危机的严重威胁。国际金融危机发生后,政府出台了一系列应对措施。政府的行政行为,不可避免地会影响到有关公民、法人和其他组织的权益,形成行政纠纷。为积极应对金融危机,及时解决化解行政纠纷,最高人民法院提出“三个至上”的工作指导思想和“为大局服务,为人民司法”的工作主题,要求各级法院立足于充分发挥审判职能,创新开拓工作思路,积极有效地保障经济社会平稳健康发展。各级法院为此积极、主动地适当扩大审判服务领域,应对金融危机成为“能动司法”生成的直接诱因。
(二)直面行政审判实践的挑战
在我国,司法实践中人民不断增长的司法诉求与行政审判制度无法回应的张力日益加大,行政审判面临着来自司法实践的新挑战,这种张力至少表现在以下三方面:
1.行政案件的数量不断增长。近年来,人民法院受理行政案件的数量不断增长。据统计,1989年到2010年全国各级人民法院共受理各类一审行政案件1654530件,其中2010年受理129133件,是1989年9934件的近13倍之多。[3]人民法院必须高效解决行政纠纷,否则,旧的案件没有解决,新的案件又接踵而至,法院的审判任务越来越繁重。
2.民生类行政纠纷和群体性行政纠纷不断增多。从行政审判的受案范围来看,行政案件的不同类型已经拓展到50多种,几乎覆盖所有行政管理领域。近年不仅新型行政纠纷不断出现,群体性行政纠纷也不断增多。特别是土地征收、劳动保障、房屋拆迁、资源利用、环境保护等社会热点问题和民生问题引发的群体性行政纠纷,涉及面广、牵涉人数众多、处理难度大,对社会和谐和社会稳定构成一定影响。
3.信访案件居高不下。行政纠纷数量大增,信访案件居高不下,群体性事件越来越多,特别是暴力抗法事件时有发生。在我国,解决行政纠纷存在明显的双轨制度需求现象,即公民通过司法渠道和党政渠道解决行政纠纷有同等程度的诉求。总体来说,现有研究大多从制度层面,通过借鉴国外的经验,主张应该强化行政诉讼和推动司法改革,以此解决日益严重的行政纠纷。然而,民告官所面临的困境及信访的强势发展,对以建构行政诉讼为核心的制度供给学说构成明显的挑战,实践和应然的制度供给存在严重脱节。
(三)担纲新形势下的政治任务
能动司法的生成,还缘于对法院新形势下所担纲政治任务的积极回应。金融危机后,党和国家提出“保增长、保民生、保稳定”的重要任务。司法权是重要的执政权,人民法院是党领导下的国家机关,法官是中国特色社会主义事业重要的建设者。行政法官如何在个案审判中实现保增长、保民生、保稳定的政治目标,成为新时期法院不得不积极回应的新的时代要求。为此,人民法院在建设法治政府,实现政府职能转变和管理方式创新过程中,负有重要的历史使命。人民法院通过行政审判,一方面,站在维护宪法和法制权威的高度,站在维护党和国家利益、维护广大人民群众利益的高度,认真细致地做好行政审判。同时,更为重要的是,法院还需要在行政审判过程中妥善处理好人民内部矛盾,维护行政管理与社会稳定,最大限度地发挥行政审判工作在构建社会主义和谐社会中的职能作用。
美国学者诺内特与塞尔兹尼克在《转变中的法律与社会:迈向回应型法》[4]一书中区分了三种类型的法律:压制型法、自治型法和回应型法。其中,在回应型法框架下,司法实践者以法律的方式进入并进而影响政治与社会,对政府与社会需求积极地、能动地作出回应。最高法院正是为及时有效地回应当下中国的司法国情,在现有的政治体制框架内积极主动地化解行政纠纷,达成执政党所倡导的稳定和谐之政治目标,最终向社会表达出其追求能动司法的愿望与情怀。
(一)我国语境下“能动司法”之解读
随着能动司法在我国各级法院的渐次开展,“能动司法”的内涵成为能动司法实践需要解决的一个基础性前置问题。
1.西方语境下的“能动司法”
“能动司法”并非我国本土自创概念,最早源于英美国家。在西方语境中,能动司法是一个多义性的概念。美国学者沃尔夫认为:“司法能动主义的基本宗旨是,法官应该审判案件,而不是回避案件,并且要广泛地利用他们的权力,尤其是通过扩大平等和个人自由的手段去促进公平——即保护人的尊严。能动主义的法官有义务为各种社会不公提供司法救济,运用手中的权力,尤其是运用将抽象概括的宪法保障加以具体化的权力去这么做。”[5]3此外,美国学者波斯纳认为,能动司法(judicial activism),指的是法院或法官超越自己依法办事的制度角色,以司法的名义做出一些本该由立法机关、行政机关做出的带有强烈政治性的司法决定,即使这种能动是出于良好的用心。可以看出,能动司法在西方,主要指法官在司法过程中应当根据社会的需要,采取灵活的方法,秉承一定的法律价值,遵循一定的法律规则,创造性地适用法律,理性地作出判断,从而不断地推动社会政治、经济、法律、文化等的变革和发展。
2.中国语境下的“能动司法”
能动司法的背景不同,对能动司法的内涵界定和着眼点自然也有不同。与英美国家能动司法提出的背景不同,基于前述分析,可以看到,我国能动司法的提出,更多是基于对我国政治目标的及时回应,始于对实践问题的现实关怀。
根据最高人民法院的倡导,我国的“能动司法”,是要发挥司法的主观能动性,积极主动地为党和国家工作大局服务,为经济社会发展服务。对此,有学者进一步解释,所谓能动司法,是指法官不应仅仅消极被动地坐堂办案,不顾后果地刻板适用法律;在尚处于形成进程中的中国司法制度限度内,法官可以并应充分发挥个人的积极性和智慧,通过审判以及司法主导的各种替代纠纷解决方法,有效解决社会各种复杂的纠纷和案件,努力做到“案结事了”,实现司法的政治效果、社会效果和法律效果的统一。[6]
如前所述,能动司法在我国由最高法院倡导并在全国法院推行,基于严峻的社会纠纷的现实回应及执政党政治目标的有效达成。在这样一种背景下,能动司法的内涵必然也被赋予了一层政治色彩,也被赋予了一种社会责任。综上,我国的“能动司法”,从实务界的倡导来看,包括三个层次:1.服务型司法。要求能动司法应服务于大局、服务于经济发展;2.主动型司法。要求法院和法官积极发挥并适当延伸审判职能,采取多种积极司法方式回应社会和政治目标;3.高效型司法。要求法官主动审理纠纷,实现法律效果和社会效果的双统一。我国语境下的能动司法有别于西方语境下的能动司法,具有中国特色且反映了中国的司法国情。
(二)能动司法在行政审判领域之展开路径
当前,能动司法已被作为中国特色社会主义司法理念和司法规律,正在为各级法院积极实践。行政审判在新形势下,能动司法的展开路径基本包括如下内容:
1.“案结事了”的行政审判目标
在行政审判的目标上,能动司法通过司法政策,要求行政审判的目标应实现法律效果和社会效果相统一,即行政纠纷的“案结事了”。也就是说,在具体个案的解决过程中,不仅要去关注法律文本的规定,还需要考虑纠纷的实质解决,考虑法律正义之外的因素,考虑案件判决的可接受性等。这种司法政策是结果主义取向的,法官对于可能的选择进行权衡时所考虑的不只是法律,而是这些法律可能带来的后果。如此,置能动主义于行政审判,行政审判不只是一个机械地把法律适用于具体事实的程式化活动,更是实现其社会功能、追求社会整体利益的具体实践过程。
2.多元规则的考量标准
能动司法为达成两个效果统一的审判目标,意味着法官在审理案件过程中,除考虑法律效果之外,还应该考虑法律效果之外的社会效果的尺度。法律效果之外需要作为司法的考量标准,可能是社会稳定、与政府关系、党的领导、群众情绪、经济发展等因素,而这些因素都是外生于法律规范的情景性的因素。能动司法要求综合考量各方利益关系,在进行价值判断、价值综合平衡的基础上采取相应的司法措施。
3.高效便民的庭审程序
首先,建立以和解协调为主的审理方式。实践证明,行政纠纷通过协调和解,有利于化解矛盾、促进和谐。法官在行政纠纷处理过程中,应积极主动进行协调,在合法框架内进行利益衡量,积极行使法官的释明权。其次,能动地积极受理行政纠纷。根据学者的调查,在我国行政审判实践中,各级法院往往为自我保护、迫于政府的压力或法院领导意图而采取司法抑制的做法,逐渐形成一些不立案的习惯性做法。[7]对行政审判制度的受案规定不能机械地法条式地理解,而应基于行政审判目标的达成和公民诉权的充分保障之要求,受理行政纠纷。从审判实践来看,法院对传统行政纠纷的受理并无问题。而对非传统行政纠纷,尤其是带有社会性质的案件,如土地征收、社会保障等新型行政纠纷,法院受案出现一定的偏差和限制。第三,实行巡回法庭审判,借鉴法院的实践成功经验,改进司法为民的便民举措。
4.积极适时的司法建议
能动司法要求法院和法官除解决行政纠纷外,还应主动采取相应措施,将处于萌芽阶段的行政纠纷予以化解。实践中,不少法院发挥行政审判与行政执法机关联系比较紧密,掌握情况比较全面的优势,排查行政执法过程中可能引发官民矛盾的诱因,及时予以消除。法院应将各类行政纠纷中带有普遍性的问题、有可能引起群体性事件或影响社会稳定的行政管理问题,积极向行政机关提出司法建议,主动预防和化解行政纠纷。根据《最高人民法院关于妥善处理群体性行政案件的通知》要求,对于由农村土地征收、城市房屋拆迁企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政案件中反映出的苗头性、倾向性问题以及有可能引发群体性案件和影响社会稳定的问题,要及时向政府提出司法建议。便于党委 政府及时采取措施,从源头上预防和减少群体性行政争议的发生,维护社会稳定。
5.司法与行政的互动机制
为达成能动司法双效统一的审判目标,建立“司法与行政的良性互动机制”是完成能动司法在行政审判展开的一项具体的司法举措。行政审判因需要经常与行政机关打交道,得到行政机关的理解和支持,对于达到行政审判双效统一的审判目标、改善行政审判的司法环境至关重要。
建立司法与行政的良性互动机制,源于各级法院对能动司法的深入思考和积极探索。总体而言,从各级法院的经验来看,司法与行政的良性互动机制具体包括:其一,建立司法与行政的信息沟通与共享机制。可予以交流的信息包括:即法院行政审判庭与政府法制部门交流行政诉讼败诉率情况、重大敏感的行政纠纷的受理处理情况、政府实施行政职权所具有的普遍性或突出性的问题等。其二,建立重大案件及重要事项的协调制度。及时对政治性、政策性强的重大敏感的行政纠纷,法院行政审判庭应及时与政府法制办等部门进行沟通,力求用协调方式将争议解决在行政程序,化解于纠纷萌芽阶段。其三,建立对重大疑难问题的交流、研判机制。法院行政审判庭与法院就重大疑难问题的法律适用,共同调查研究,形成共识,统一法律适用标准。同时,法院行政审判庭参加政府立法的起草、调研、论证及备案审查等工作。其四,规范行政应诉行为,倡导行政机关负责人出庭应诉。
(一)能动司法的局限需要克服
能动司法并非充满着童话色彩般地完美无缺。实际上,能动司法也存在着其自身可能的局限。如前所述,能动司法的倡导来源于实务界对中国现实反思的积极回应。对现实的承认和尊重,是一种社会学的思考。问题在于,思考的结果所带来的是,能动司法为充分实现其能动性,往往将司法问题与政治问题、司法问题与社会问题、司法权问题与行政权问题交织在一起,力图描绘出一幅“你中有我,我中有你”的和谐司法与和谐社会共生的美好生态图景。在能动司法的框架下,司法权不再是单一消极发挥审判职能的司法权,事实上已成为一种多样态或者说可作多义解释的司法权。如此,法院超越审判权限,则很容易偏离中立立场,违背司法权的本质。这对法院和社会来说,则可能是危险的。当纯审判职能功用的发挥与社会职能的审判权发生冲突时,能动司法应如何面对?
应该看到,能动司法并不是包治百病的良方。与克制司法相同,能动司法自身存在着局限。能动司法功用的发挥需要其克服局限,具备相应的基础。也就是说,能动司法需要一定的基础和前提条件,如果缺少这些前置性因素,能动司法在行政审判中功用的发挥无疑会大打折扣,甚至悖离公正司法本身的要义。为此,我们必须明确,能动司法在行政审判的深入展开,必须从夯实能动司法的基础做起,这也正是保障能动司法实至名归的关键因素。
(二)夯实能动司法在行政审判之能动基础
夯实能动司法的基础,既是能动司法功能的实现基础,也是今后改良行政审判的有效路径。
首先,准确的思维定位是能动司法在行政审判展开的思想基础。
其一,尊重个体利益的审判思维。胡锦涛总书记在建党90周年的讲话中指出:“以人为本、执政为民是我们党的性质和全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现,是指引、评价、检验我们党一切执政活动的最高标准;每一个共产党员都要把人民放在心中最高位置。”[8]尊重公民的个体利益,要求法院在行政审判过程中,本着“群众利益无小事”的司法裁判思维,尊重公民的个体利益,尤其是事关公民的民生问题、社会热点问题、群体性纠纷等问题,应以每个公民个体利益为重。
其二,司法公正的审判思维。尽管能动司法强调法律效果和社会效果双效统一的审判目标,审理案件时应以社会稳定的审判结果考量审判案件,但能动司法非与司法公正相悖,能动司法非致公正失衡。恰恰相反,双效统一的审判目标是以司法公正的审判思维为出发点。只有坚守司法公正的审判思维,能动司法才可能有所作为。正如北京大学姜明安教授所言:“能动司法与公正司法的基本关系应该是:公正司法是目的,能动司法是手段。为了推进和保障公正司法,有必要提供和实施一定的能动司法。但是,司法的能动性必须以司法的被动性为基础,不能突破法治的界限,不能以牺牲司法公正为代价。”[9]
其次,精良的制度设计是能动司法在行政审判展开的关键支撑。
能动司法在行政审判领域有效推动,离不开对行政审判制度自身的改革,从制度层面进一步完善《行政诉讼法》。具体而言,精良的制度设计包括:
其一,明确行政审判的目的是实质解决纠纷。行政诉讼目的的确定,是行政诉讼制度设计的根本出发点,关系到行政诉讼的根本性认识,直接涉及对行政审判制度的总体把握,规定了行政审判制度的制度方向。从目前的司法国情来看,行政纠纷的实质解决既是我国实现能动司法的政治目标和审判任务的要求,同时更是实现社会公正的根本要义。行政审判作为一种程序,是一种纠纷解决机制。纠纷解决机制则意味着纠纷应通过机制得以有效实质解决,以矫正正义视角来看,其根本目的在于对被侵犯的合法权益通过行政审判予以恢复。其二,扩大行政诉讼受案范围。其三,明确行政诉讼和解在行政审判中的法律地位。其四,建立便民的行政管辖制度;其五,构建行政诉讼审判类型;其六,完善的行政审判程序构建。
第三,高素质的法官队伍建设是能动司法在行政审判展开的重要保障。
能动司法在行政审判的具体实现,最终依赖于法官主观作用充分和正确的发挥。什么情境下“能动”、如何“能动”,在很大程度上取决于法官的主观能动性和个人价值偏好。能动司法实际上暗含着这样一种预设:法官具备充分的能动司法能力,法官应被赋予更大的自由裁量权,从而实现行政审判过程中的能动有效、能动高效。正如美国最伟大的法官本杰明·N·卡多佐所言,“司法必须与社会现实相适应”,“在审判过程中,对社会政策的考虑颇为重要”。他认为,司法过程既包含着创造的因素也包含有发现的因素。法官必须经常对相互冲突的利益加以权衡,并在两个或两个以上可供选择的、在逻辑上可以接受的判决中作出抉择。在作这种抉择时,法官必定会受到其自身的本能、传统的信仰、后天的信念和社会需要之观念的影响。“他必须平衡他所具有的各种因素——他的哲学、他的逻辑、他的类推、他的历史、他的习惯、他的权利意识,以及其他等等,并且随时予以增减,尽可能明智地确定何者应具有更重要的意义。 ”[10]
毋庸置疑,自由裁量权因能动司法之“能动”之要求,必然要以高素质的法官为前提,这也是能动司法实现的重要条件之一。根据西方法治经验,能动司法的推行,是建立在高素质法官队伍的形成以及维系法官队伍良好素质的系统化制度体系较为健全这一前提之上的。 从我国目前的行政审判队伍来看,法官职业化、法官专业化的程度还不是很高,这对能动司法的实现将会有一定程度的制约。为此,提高法官素质、建立健全提升法官素质的制度是有效的路径之一,是能动司法在行政审判得以展开的重要保障。
结语
有学者言:“能动司法既是一个极富时代气息的命题,也是一个内涵深刻丰富的命题。”[11]显然,目前中国对能动司法的探讨还是初步的,能动司法还需要学术界与实务界进行充分的对话交锋,能动司法的运行框架与运行轨迹还取决于今后行政审判实践的积极探索和大胆尝试。与中国渐进式的改革进程相呼应,能动司法在中国行政审判的发展与完善也必将是一个逐步推进的有序进程。能动司法具体的行政审判改革举措和具体的行政审判方式的践行,取决于具体的社会发展条件和制度承受能力。[12]要求行政审判按某种既定的方案实现一步到位,显然是不现实的也是不可能的。为此,我们必须明确,当下行政审判尽管面临着司法改革的新形势,面临着新问题,但只有坚守司法公正的底限、秉承尊重公民的信念,积极充分地提供实现能动司法的制度基础和制度保障,中国的能动司法才有可能在行政审判中积极能动,中国行政审判制度方能行进得更稳健、更长远。
注释:
(1)参见王胜俊.牢牢把握“三个至上”,开创法院工作新局面,2008年6月22日王胜俊在全国高级法院院长会议上的讲话,强调在司法中应贯彻“三个至上”原则;确立“为大局服务、为人民司法”的司法理念等。另外,参见王胜俊.坚持科学发展观,为大局服务为人民司法,2008年12月19日王胜俊在全国高级法院院长会议上的讲话。有学者将这些司法理念称为最高人民法院实施“新政”。参见顾培东.能动司法若干问题研究 [J].中国法学,2010,(4)。
(2)法发[2009]38号文。
(3)参见王胜俊.坚持能动司法、切实服务大局.2009年8月28日江苏省高级人民法院调研座谈会的讲话。
(4)有学者认为,中国的能动司法具有中国特色,能动司法在中国的生成,更多的是法院系统在司法实践意义上倡导和践行的。参见姚莉.当代中国语境下的“能动司法”界说[J].法商研究,2011,(1)。
[1]姜明安.行政诉讼功能和作用的再审视[J].求是学刊,2011,(1).
[2]江必新.“官”民矛盾的和谐治理——中国行政审判的回顾与前瞻[J].人民论坛,2008,(24).
[3]参见最高人民法院网站,http://www.court.gov.cn/[EB/OL],2011-7-20.
[4][美]P.诺内特,P.塞尔兹尼克.转变中的法律与社会:迈向回应型法[M].张志铭,译,北京:中国政法大学出版社,2004.
[5][美]克里斯托弗.沃尔夫.司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁?[M].黄金荣,译,北京:中国政法大学出版社,2004:3.
[6]苏力.关于能动司法与大调解[J].中国法学,2010,(1).
[7]参见汪庆华.中国行政诉讼:多中心主义的司法[J].中外法学,2007,(5).
[8]胡锦涛总书记念建党90周年“七一”讲话.
[9]姜明安.能动司法与公正司法[EB/OL],http://www. publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=3335& classid=7&classname=法政时评,2011-1-8.
[10][美]E.博登海默.法理学-法律哲学与法律方法[M].北京:中国政法大学出版社,2001:150.
[11]方乐.能动司法的模式与方法[J].法学,2011,(1).
[12]霍敬裕.权力运行视角下审判权与行政权冲突研究[J].学术界,2011,(6).
(责任编辑 梦 玮)
D925
A
1001-862X(2012)04-0116-006
安徽省教育厅人文社会科学研究项目(2010sk055);安徽大学博士科研启动经费项目(33190114)
张娟(1974-),女,北京通州人,安徽大学法学院副教授,法学博士,主要研究方向:行政法与行政诉讼法学。
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