在土地二元所有制下“三旧”改造面临的困境

时间：2024-05-04

■王天逸

“三旧”改造旨在解决土地的供求矛盾，保障发展用地，对我国现阶段城市的可持续发展具有重要意义。本文拟从我国土地的二元所有制入手，在此背景下对“三旧”改造面临的困境进行研究，进而提出解决方案。

“三旧”改造是在土地供需矛盾日益尖锐的背景下，为促进城市功能提升和经济健康发展而采取的重要措施。所谓“三旧”，是指旧城镇、旧厂房、旧村庄。目前，“三旧”改造在许多城市已经开展起来。然而，由于我国实行土地二元所有制，“三旧”改造正面临着土地权利变动混乱和拆迁改造补偿机制不平衡的双重困境。

一、何谓土地的二元所有制

根据《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。土地所有权状态依据《宪法》及《土地管理法》规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

在“三旧”改造中，旧城的土地一般为国家所有，旧村的土地一般为集体所有，而旧厂的土地可能为国家所有，也可能为集体所有。根据土地所有者得不同，“三旧”涉及土地的改造流程及本质属性也可一分为二：对城市土地的改造，本质上属于城市拆迁的范畴，应按收回国有土地使用权房屋拆迁的流程进行；对农村集体所有土地的改造，本质上则属于征地的范畴，是征收集体所有土地的房屋拆迁，应先对其土地所有权进行征收，再对其上建筑进行拆迁。

二、“三旧”改造面临的双重困境

（一）困境一：土地权利变动混乱

“三旧”改造是一项涉及土地权利及其变动的重大工程，要顺利推进改造，首先必须理顺和界定其中复杂的土地权属关系。

无论是国有土地所有权，抑或是农村集体土地所有权，其本质都是一种不动产物权，它们之间的关系也应当是平等的，不该有所偏颇。然而，现实法律的规定与实际操作却没有处理好这两者之间的关系，公权侵犯私权，国有产权侵犯集体产权的现象时有发生。国有土地所有权与集体土地所有权的区别不仅体现在其所有权主体的不同，更体现在其实质的差异上，这些差异导致我国土地二元所有制日益失衡，“三旧”改造中土地权利的变动也由此陷入了混乱。

1.农村集体土地所有权权能受限

根据《物权法》的规定，物权的所有人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权能。“与具有完全性和绝对性的国有土地所有权不同，集体土地所有权是不完全和相对的”，它只享有占有权、部分的使用权和收益权，而没有处分权。具体来说，在使用权方面，集体土地所有的土地只能用于农业生产、宅基地等与集体密切相关的建设；在处分权方面，集体土地使用权不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变其所有权主体和性质，且不能对抗国家的征收行为；而集体土地对使用权和处分权的这种限制，也直接影响和制约了其收益权的完全性。

2.农村集体土地所有权主体缺位

集体土地与国有土地所有权的不同之处还表现在前者存在主体虚位的现象。根据《土地管理法》和《物权法》的规定，农村土地的所有权归农民集体所有：属村农民集体所有的土地，由村集体经济组织代表集体行使所有权；属乡镇农民集体所有的土地，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的土地，由村内各集体经济组织或村民小组代表集体行使所有权。以上的规定看似合理，然而，纵观我国现行法律，其中却没有对“农民集体”的详细解释，这使得“集体土地所有权主体”实际上成了一个抽象的概念。因其法律范围过于模糊，在实践中常常无法使人对其进行准确的界定。

由于所有权权能受限和主体缺位，集体土地所有权和国有土地所有权在“三旧”改造实践中的地位是不平等的，一旦涉及巨大利益的分配，由此导致的冲突就会涌现出来。

首先，由于集体土地所有权行使主体的空壳化，在“三旧”改造中对集体土地行使所有权的大多是村民委员会，但村民委员会却并不能发挥一个恰当的权利人的作用。村民委员会作为一个基层社会组织，在国家不断加强对农村控制并将权力下放到农村的过程中一方面承载了这些权力，协助政府管理村务，其作为一种特殊的自治组织，虽不属于行政隶属关系的范围之列，但在是事实上却承担了我国政府“农村行政末梢”的功能；另一方面，在我国经济社会高度发展的背景下，村委会正逐步背离其作为我国农民集体利益代表者得角色，相反，其村级组织行政代理者的角色意识日益鲜明，出现了功能的异化与分解。它擅自介入农民、国家、市场三者之间的正常交易中，扰乱了原有的经济秩序。村干部在这种背景下独断专权，在包括“三旧”改造的集体土地支配上常常以“村庄代理人”的名义与政府和企业签订协议，侵蚀和出卖了农村土地原有使用者的合法权利。

同时，由于确权和登记制度存在缺陷，农村土地所有权主体的缺位还间接导致了土地权属界定不清晰。由于集体土地所有权主体概念被偷换，广大农民群体对集体土地产生疏离感，集体土地无法得到有效利用，非法用地现象正不断增加。在“三旧”改造中，以“旧村”为代表的集体土地多处在城市郊区甚至市中心地带，除了少量的农用地和一些村企业用地外，大部分为宅基地。由于产权不清和利益的驱动，拥有宅基地使用权的村民“因地制宜”，抢建空间最大化的违法建筑用于出租，“贴面楼”“握手楼”层出不穷。这些农村集体所属土地由于未能及时依法确认和登记，致使法律凭证缺失的，给补偿安置工作带来了困难，这也成为“三旧”改造中沉重的历史包袱。

（二）困境二：拆迁改造补偿机制不平衡

“三旧”改造中的拆迁补偿机制不平衡，主要是由于相关立法的不健全造成的。纵观我国近年来的立法，明确涉及国有土地上房屋拆迁的有很多，尤其是今年伊始起正式实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》），从公共利益、取消强拆等多个方面对原有的《城市房屋拆迁管理条例》作出了补充与改进，对“三旧”改造中国有土地上房屋拆迁无疑也具有极大的指导作用。反观集体土地上房屋拆迁与相应的补偿问题，迄今却仍无一个独立完整的国家级大法可以依据。在具体实践中，其应当适用《土地管理法》抑或是《条例》目前也无定论。拆迁改造补偿机制的不平衡，具体又可以分为以下两个方面：

1.补偿标准不合理

“三旧”改造中，以“旧村”为代表的集体土地上房屋虽然与城市房屋相邻，但与后者相比，拆迁补偿的标准却明显偏低。依据《条例》，征收城市房屋价值的补偿，应当以市场为依据；而对于农村房屋的补偿标准却很不明确。《物权法》、《土地管理法》等现行土地征用政策虽然对作为农民生产资料的耕地有明确的测算标准，但对村集体建设用地和作为农民生活资料的宅基地及上建筑物却缺乏客观的界定。在实践中，农村房屋的补偿标准往往是以房屋的重置价格为依据，被视为耕地上的附着物进行补偿，与青苗属于同一性质。如此，集体土地上房屋的补偿标准势必低于同一拆迁地段的城市房屋，显失公平。

况且，对于以旧村村民为代表的集体土地上房屋被拆迁人来说，拆迁不仅意味着失去居住的房屋，而且意味着一并失去了赖以生活的土地。“随着城市化进程的加速，土地作为农户维持生计和增加收入的职能逐步消弱，其作为保障和财富功能逐步强化。”从医疗成本的角度来说，在我国农村养老保险体制没有完全建立起来之时，土地保障了他们基本的医疗消费；从职业成本的角度上来说，有土地作为保障，农民可以选择范围广、风险高，收入也较高的工作来做，而一旦在拆迁改造中丧失土地，虽然暂时可能得到相应的补偿款，但因其教育水平较低，面对激烈的城市职业竞争往往会力不从心；而从生活成本的角度考虑，农民原本的食、宿、水电等都较为便宜，相比较而言，城市生活成本太高。总而言之，对于农村集体土地上房屋的被拆迁人来说，“三旧”改造将使其各项生活负担大大增加，因此相应的，其各项拆迁补偿的标准与城市居民相比也应相对提高，这否则难以做到实质上的公平。

2.争议解决救济机制不完善

目前，与城市房屋拆迁相比，集体土地上房屋拆迁的争议解决机制还很不完善，且主要表现在解决因无法达成拆迁补偿安置而产生的争议的司法救济渠道尚不畅通。根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，在当事人对补偿标准发生争议时，由土地行政主管部门进行协调；如协调不成，则依法作出行政裁决。如当事人对裁决不服，则可在接到裁决书之日起的六十日之内向当地人民政府或政府主管部门申请行政复议，或者是于三个月内向当地人民法院起诉。

这里的问题有二：第一，因补偿安置协议产生于国家征用集体土地的过程中，故在此期间拆迁当事人之间形成的是行政法律关系。在实践中，征地补偿费一般由原用地单位按照征地补偿方案支付给被征地的村组（或政府）。也就是说，征地补偿方案的签订双方一般为村组（或政府）及用地单位，而与征地补偿方案最密切相关的农民个人却并不是补偿安置方案的当事人。一旦其不同意土地被征，或者同意土地被征后对拆迁安置协议有异议，即不能行使诉权来寻求司法救济保证其自身权益。

第二，根据最高法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置协议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》的规定，当事人无法达成拆迁补偿安置协议时必须先向有关部门申请裁决，如直接提起民事诉讼，则法院不予受理。也就是说，土地行政主管部门的行政裁决是解决无法达成拆迁补偿安置协议的前置程序。在行政裁决的过程中，由批准征用土地的人民政府裁决，就难免出现其“既当裁判员，又当运动员”的现象，很难做到公平公正。

三、解决困境的途径

（一）完善立法，根本解决改造困境

《物权法》规定，国家征收单位、个人的房屋必须依据法律规定的权限和程序开展。但如前文所述，目前由于相关法律的缺失，对于集体土地上房屋的征收程序还很不完善。笔者认为，我国目前亟需用立法手段校正业已失衡的二元土地所有制上房屋拆迁，可以采取的方法包括制定一部能够全面规范国有土地及集体土地上房屋拆迁的法律，或者是一部能够与现有城市房屋拆迁相关法律合理衔接的、专门规范集体土地上房屋拆迁的法律。根据《立法法》第八条的规定，对非国有财产的征收只能制定法律，所以上文所称的这部法律只能由全国人大及其常委会制定。这部法律的出台，将不仅对“三旧”改造起到巨大的影响，解决其面临的困境，使“三旧”改造真正成为“绿色改造”“利民改造”，而且对其他集体土地上房屋拆迁也将产生积极的指导作用。

（二）设计合理的补偿机制

拆迁补偿问题如何处理是“三旧”改造中各方利益博弈的焦点。故此合理的补偿机制是“三旧”改造顺利进行的必要保证。在设计“三旧”改造拆迁补偿机制时，我们尤其应当注重集体土地上房屋拆迁补偿机制的完善。“合理的补偿机制应当以提高或回复失地农民的收入和生活水平为目标。”在补偿机制中，一方面要考虑到土地的潜在收益和利用价值；另一方面还要考虑到把土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能。这就要求政府给予原农民在户籍、社保、教育、行政管理、市政配套建设等方面与城市市民无异的待遇，建立和完善人员就业和社会保障体制，合理安排各项公用服务设施，以实现“三旧”改造中人居环境质量的改善与土地资源的集约合理利用。

（三）提高集体土地上房屋拆迁补偿标准

在关于集体土地房屋拆迁的专门立法出台之前，应依据现状，遵守《物权法》和《土地管理法》的规定，进行先征后拆，但需要注意的是，不能将房屋才看成地上附着物进行补偿，以免减损其价值。在集体土地被征为国有后，集体土地上房屋就变成国有土地上房屋，此时即可按照《条例》的规定对其进行拆迁，并通过市场评估的方式来确定其补偿价格，需要注意的是，市场评估需要考虑原集体土地上房屋占用范围内土地无偿使用的性质（城市房屋占用范围内的土地多为有偿使用），以使“三旧”改造中国有、集体土地上的房屋都得到相对合理的补偿。

（四）完善争议解决机制，依法救济被侵害的权利

司法是社会矛盾的平衡器，“三旧”改造中争议的解决也离不开司法救济功能的完善。然而，如前文所述，集体土地上房屋拆迁至今仍缺乏法定的争议解决机制。由于政府在拆迁争议中地位的两面性，如果按照现有法律的的规定通过房屋拆迁管理部门裁决后者根据《土地管理法实施条例》规定有批准征用土地的人民政府裁决，则第一会易引起裁决不公，第二也会使争议解决机制过于繁琐。笔者认为，由于集体拆迁当事人之间的关系属于行政法律关系，所以发生争议时只能通过行政诉讼解决。即如果拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置时，只能通过司法裁决确定如何补偿安置；如果拆迁人与被拆迁人达成补偿安置协议因履行该协议发生纠纷，则按照行政合同纠纷处理。总之要保证“三旧”改造中集体土地上房屋被拆迁人权利救济渠道的畅通，使司法发挥其应有的作用，完善对被拆迁人权利的保护。