乡级政权在村民委员会选举中的问题及作用分析

■李赛男

我国有九亿农民,村民委员会的稳定,政治民主在农村的实现,是关系到我国广大农村农业发展、民心稳定的大问题。而村民民主政治的第一步，就是要解决好村民委员会的选举问题。它不仅是农民的政治生活问题，同时也关系着国家的稳定与发展。本文希望通过对乡级政权在村委会选举中所起作用这一乡村政治问题的研究，引发社会对广大农村民主政治问题的更广泛关注，使人们从民主政治的角度重新认识农村状况，并根据社会发展的需要理顺农村存在的各种政治关系，让农村政治更好地为乡村经济发展与社会进步服务。

一、乡级政权的概念

基层政权是国家政权的一部分，它是相对于中央政权而言的，是指这一级政权设在最低一级行政区域内的国家政权，我国基层政权包括农村基层政权和城市基层政权两部分，按照宪法和地方组织法的规定，在农村，是指乡，民族乡，镇一级，在城市，是指不设区的市，市辖区一级。为了便于行政管理，我国城市基层政权一般设有自己的派出机关---街道办事处。从组织机构上说，我国的基层政权是指乡镇，民族乡人民代表大会和人民政府以及市（不设区的市），市辖区人民代表大会和人民政府。所以乡级政权是指国家基层政权中的乡镇，民族乡人民代表大会和人民政府。

本文运用文献查阅、问卷调查、数据分析、深入访谈等方法，并重点选取安徽省两个下辖村为研究案例，分析了村民委员会选举中存在的突出问题，即选举贿选现象严重、乡镇政府干预、村民政治冷漠等，在此基础上，对农村基层选举中乡级政权所起到的作用做了进一步的细致分析，并提出采取：充分发挥乡镇政府在提名物色候选人，宣传动员、组织选举，选举监督等方面的作用，完善基层选举的法律法规，杜绝乡级政权在村委会选举过程中出现的不当行为，发展农村经济、减轻农民负担，以及从制度上改变原有限制，解决农民工政治参与渠道不畅等措施，期望乡级政权能从政治、经济、文化、法律社会生活等各方面入手切实解决村委会选举存在的各种问题，为实现村情稳定和经济发展创造一个良好的和谐环境。

二、乡级政权在村民委员会选举中存在的问题

通过调研，结合调查资料分析评估发现，做好村级组织换届选举工作，具有以下几方面的有利因素：一是全县各级党组织对换届工作越来越重视。县委和各乡镇党委都把村级组织换届作为年度工作的重中之重，超前谋划，特别对一些问题较突出的村，下大力破解难题，针对可能发生的情况制定了相应预案。二是历届选举积累了一定的经验。各县村级组织换届历经数次，获取了许多成功经验，有助于换届的有序进行。三是干群关系得到进一步改善。通过近两年问题村的综合治理，使一批干群矛盾突出、班子软弱涣散村的问题得到了有效解决，为村级组织顺利换届奠定了坚实基础。但是，随着城市化发展、新农村建设的不断推进以及基层民主政治建设的不断深化，村级组织换届选举还存在着一些新的问题。

（一）村委会选举在规范性上仍有不足，贿选现象较为严重

两村在乡镇政府的监督下，选举过程较为规范，如秘密写票处的设立和委托投票的实施等方面都有严格按规定操作：但由于村民的权利意识、法律意识淡薄，贿选现象仍然严重存在。调查中有78.5%（A村）和82.1（B村）的村民认为选举中存在请客贿赂、出钱买票等，这将严重阻碍选举活动公平公正的实现，也将严重破坏基层民主建设，最终危及农村乃至整个社会的发展与稳定。

（二）涉矿征地拆迁政策不到位、村级财务管理不规范等历史遗留问题突出

前几年，由于政府征地政策不到位，征地项目不同，造成一些涉矿村地价不统一，群众意见很大，矛盾十分突出。从调查情况看，主要有这样几种情况：一是村土地被征用后，群众生活保障政策没有落实到位。二是同一地块，不同的时期征地价格不一样，并且不同的建设项目，征地价格相差很大。对此群众意见很多，经常上访要求落实政策。三是部分经济发展比较好的村，财务管理混乱、帐目不清，集体资产流失，群众意见很大。

（三）农村大量的人员外出会影响选举和选民资格的界定

大量的农村人口外出务工、经商，给村党组织和村委会的换届选举带来了一定的影响。首先是人口流动使一部分长期在外打工的村民对村情、村务了解较少，因而会出现参与热情不高的情况。其次是人口流动可能会影响村民对选举的有效参与。外出村民通过委托投票行使选举权，往往受接受委托方的意愿所左右，降低了他们对选举的有效参与。再次是人口流动给村干部的配备增加难度。部分村由于大量的青壮年劳动力外出经商打工，会出现班子后继乏人的现象。

（四）宗族宗派势力和违法违纪活动影响换届选举。

尽管与过去相比，现在农村中的宗族因素对村民的影响逐渐在减弱，但这种影响并未消失。据调查，目前全县有个别村“两宗”问题比较严重，在换届中，可能出现竞选人利用宗族观念、宗派势力上门游说，不正当拉票、“协议竞选”、恶意承诺的现象。同时部分大款、老板为谋求政治地位，采取一些非法活动，干扰村级组织换届选举。

（五）操作程序不规范影响换届选举

由于部分村干部对《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》及省、市、县有关文件学习不够，理解不深，对村级组织换届选举的复杂性、艰巨性认识不足，对可能出现的新情况新问题估计不足，盲目乐观，存有麻痹、松懈思想。在换届选举过程中，容易出现操作程序不规范，指导失误的现象，造成选举失败，引发部分党员群众集体上访、甚至多级上访。

（六）村民自治意识、选举意识薄弱，对待政治持一种冷漠态度

民主选举是村民最直接的政治参与形式，但调查统计表明：村民对选举活动缺乏主动，对选举的政治效能感低。这种现象的产生与农村经济、社会、文化等有着必然联系。本文将深入探究科学可行的培养村民选举意识的对策。

（七）乡镇政府和村干部在与村民委员会选举相关的法律法规宣传工作不到位

据调查统计结果显示：有66.4%的村民不知道或仅仅听说过《村组法》，知道安徽省相关地方性法规的人还不到两成。作为村民委员会选举的主体不知道相关法律法规，是难以保障他们在选举过程中的合法权利的。这也是基层民主政治建设必须解决的首要问题。本文将探讨务实有效的宣传对策。

三、乡级政权在村民直选中应起作用分析

村委会选举是国家对农民自发民主要求的积极回应。从以上对乡镇政权在农村社会作用和角色的分析可以看出，村委会选举的过去和今后，都离不开乡级政权的指引和保障。

（一）乡级政权在选举组织机构上的保证。

成立村民选举的指导机构，这既是乡镇领导指导村民选举的一个重要手段，也是村民选举有效有序进行的组织保证。其职责在于制定出选举规则与工作进程，做好组织宣传工作，协助各村选举领导机构组织投票与计票工作，负责处理选举中出现的各种非常事件。确定村委会换届选举的实施方案与工作日程。这一方面保证了全乡镇换届选举的统一性，另一方面能够使选举有效进行而不至于各行其是，以保证选举的规范性。进一步强化基层干部对选举的认同和适应。

（二）乡级政权的宣传动员工作。

美国传播学家罗伯特·福特纳说过：不论是哪个国家，自由表达和自由获取信息是基本人权。在宣传、动员方面，乡镇政府所扮演的角色是其他组织机构不可替代的，因为乡镇干部置身于广大农民之中，他们对每个村的情况最为了解、最为熟悉。分利用各种新闻媒体和宣传工具，广泛宣传村级组织换届选举的目的要求、程序方法、法律法规、选人标准和典型经验，让广大村民掌握选举的方法、步骤；要引导党员群众顾大体，识大局，不感情用事，不随波逐流，不违法违规，按照自己的真实意愿，选择自己的当家人。县、乡两级一定要抓好村级组织换届选举的业务骨干和工作人员的培训，保证所有直接参与选举工作和直接指导选举工作的人员在选举之前全面受训一次，使他们熟悉和掌握选举工作政策法规、操作规程，切实提高他们做好工作的责任感和能力水平。

（三）乡级政权应给予选举制度法律的保证。

村民选举与村民自治需要在严格的法律法规和各项制度下进行，这是村民选举与村民自治能够持续、稳定发展的一个重要条件。因此乡镇政府应该结合本乡镇的实际情况，依据全国人大所颁布的《村组法》和本省、本县市的有关法规、文件，制定一系列相关制度与规则，作为各村制定选举方法的蓝本。进一步解决民主的法制化问题。目前最大的问题是如何用选举程序的公正来实现选举原则的公正，防止村民民主选举权利虚化;发展农村民主，必须贯彻依法治国的方略，同健全法制紧密结合。本文认为有必要制定关于村委会选举的专门性法律，从国家层面对民主选举进行法律引导;各级地方政府加强行政立法工作参照有关法律制定相应的可操作性强的实施条例;各村根据相应法律法规精神，制定各具特色的选举方法，规范选举程序，尤其要具有确定性，一经村民会议或村民代表会议通过，就不得随意变更。保护农村不陷入混乱和动荡。

（四）乡级政权应在经济上支持选举。

乡镇政府对村民委员会选举在经济上的支持，应主要表现在以下两个方面：一是选举经费上的支持，包括选票的印刷费、各种宣传资料和公告的纸张费、工作人员的误工补贴、或者给投票选民一定的经济报酬，以刺激选民参与，保证一定的参选率等；二是给村干部一定的经济补贴，承担村委会干部培训费用，给其他村民一些实惠，以鼓励村民竞选，鼓励村干部履行职责。三是采取措施大力发展农村经济，减轻农民负担，使村民走上富裕之路。只有具有一定物质基础，他们才有能力和时间进行政治参与，从而实现真正意义上的村民自治。实践证明，一定的经济水平是实行以直接选举为前提的村民自治的条件和基础。尽管我们不能说经济落后的地方，贿选就一定发生，但经济发展状况不好是贿选的最根本原因。农村经济发展了，村民家庭富裕了，农民手中有了更多的可支配收入，他们才可能有更大的兴趣和更多的精力参加政治生活，村民对政治活动的热情才会相对上升，会更加珍惜自己的民主权利，不会因一包烟、一袋洗衣粉或一餐饭而出卖自己的选票。

（五）乡级政权在选举中应加强推动和主导作用

政府部门尤其乡镇政权组织是农村民主制度建设的推动者，它深深地影响着农村民主，村委会选举的进程和速度。在当前迫切需要加强以下几个方面的工作:一是对政府的相关工作人员进行培训，使他们加深对村委会民主选举相关精神和原则的认识，以提高其指导水平;二是加强对村干部的培训教育，使他们掌握相应的选举知识和操作方式，促进选举工作在最终落实时的有序开展;三是加强监督，及时纠正不符合规划和程序的错误行为。唐兴霖、马骏认为，关于农村基层民主制度的知识主要是一种可交流的知识，一个村民可能并不能了解国家层面的制度形式，但他完全可以理解基层民主制度的有关知识，在村民自治的实践中，村民完全可以逐步地学习和掌握关于乡村民主制度的知识。通过发展市场经济和法制建设，培育他们的主体意识、权利意识、竞争意识、自由精神和平等观念等，使他们逐步增强对“政治人”的定位，提高参与意识;通过宣传和教育，使他们加强对民主选举的认识，逐步熟悉民主的原则、规范和程序，通过民主选举的实践，积累民主经验，提高参与技能。

[1]罗伯特·福特纳.国际传播：全球都市的历史、冲突及控制[M].北京：华夏出版社，2000.

[2]陈冬生.村委会选举中的贿选问题及其对策[J].山东工商学院学报,2003（5）.

[3]唐兴霖,马骏.中国农村政治民主发展的前景及困难：制度角度的分析[J].政治学研究,1999（l）.