浅谈城市最低生活保障制度退出难的问题

■李靓

我国城市低保制度自建立以来经历了十余年的发展，已初步达到了应保尽保的目标，但是，随着政策覆盖面积的扩大，低保政策在实际运行中出现的“退保难”问题日渐凸显。本文主要从社会政策的角度分析城市低保制度在建立和运行过程中逐步显现的“退出难”问题的现状、成因，并尝试探讨低保退出机制与就业行为的相互促进关系，以此给出完善城市低保退出机制的政策建议。

一、问题的提出

城市低保制度在缓解城市贫困和维护社会稳定方面发挥着重要作用的同时，政策本身在实际运行过程中也出现了一些问题。尤其表现在城市低保对象的动态管理上，随着城市低保覆盖范围的逐步扩大，受益人群也日渐增多。在政策基本实现应保尽保的同时，应退不退的现象也随之出现。大部分受益者在获得低保提供的实际利益之后便产生了长期依赖政策生活的念头，而不愿意走出贫困陷阱。这种趋利性使得低保制度面临着退出机制缓慢以及低保支出刚性增加的困境。本文将研究重点放在对政策出口的探讨上，既是对低保政策的现实实施情况的反思，也是对国家的可持续发展战略整体布局的一个微观探索。

二、城市低保政策背景介绍

20世纪90年代初我国出现了城市贫困现象，产生原因主要是由于经济体制转轨中，产业结构调整和地区之间发展的不平衡，而造成的国有企业亏损增加、贫富差距加大。据调查，1995年度，城镇贫困居民占全部城镇非农业居民家庭人口的8.6%，约为2428万人；全国城镇贫困户约为659万户，占全部非农业户的7.6%。

在应对贫困问题的手段方面，根据国际经验，除了经济增长政策和措施外，另外一个有效的途径是政府制定和实施社会救助政策。在80年代以前，我国曾实施了适应计划经济体制的城市贫困救助制度，80年代初开始，随着市场经济体制的逐步建立，中国的社会保障制度发生了较大变化，原有的“单位”保障制度逐步让位于社会化的社会保障制度。自1999年9月28日国务院正式颁布了《城市居民最低生活保障条例》起，中国社会保障事业翻开了崭新的一页。

三、城市低保政策的具体实施

（一）城市低保政策的准入机制以及受益人群分析

城市低保政策的出台一定程度上可以改善城市低收入群体和家庭的生活境况。但是，并不是所有的低收入家庭的条件都符合此项政策的福利享受要求，城市低保政策的准入机制对受益人群的资格进行审核，其中包括对低保对象的划定和低保对象的申请流程的规定。就城市低保对象的划定而言，主要包括以下三类；1.无生活来源，无劳动能力，无法定赡养人或抚养人居民；2.领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于城市最低生活保障的居民；3.在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资基本生活费后，以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障的居民。城市居民在申请低保的过程中需要按照政策规定经历以下几个步骤：1.凡符合保障人员条件的居民，本人写出申请到所管辖的居委会申报。2.居委会根据申请情况采取入户调查方式。3.居委会把调查结果及相关证明报送办事处民政科核实。4.对符合条件的保障人员发放城市居民最低生活保障申请表，报区民政局审批。5.审批后对保障人员建档、建卡管理，方能领取低保金。

在这样的衡量标准下，城市低保政策的受益人群逐年增长，到目前为止基本已经实现了“应保尽保”的政策目标。然而，随着政策覆盖范围的扩大，政府对于低保支出的财政压力也在逐年增大。

（二）城市低保政策出口—退出机制分析

在《条例》中，国家和政府对于退出低保政策的具体操作并没有给出详细的阐述，只是写到：享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情况发生变化的，应当及时通过居民委员会告知管理审批机关，办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续。管理审批机关应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查。在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。在以上的规定中，在条例颁布之初，对于政策的出口并没有清晰的说明。比较模糊的政策规定试图依靠受益人的自我道德约束感来实现显然是行不通的。

在政策的实际运行过程中，“退出难”的问题也日渐显现。一是退出机制不健全，被保人主动退保困难。被保者摆脱困境后，应及时退出低保，目前低保制度的退出机制反应较慢。二是对被保者缺乏相关的及时性收入调查监督机制。目前，民政部门和社区居委会对被保者经济收入上的动态监控几乎等于零，缺乏一套科学规范的标准。三是在退出机制操作上随意性大。社区居委会采取一些“土办法”和硬性规定的办法来决定一个家庭是否应退出低保。

四、城市低保政策“退出难”的现实原因

（一）世界范围内普遍的福利依赖问题

各个学者从自己的研究角度对福利依赖给出了不同的界定，有以下几种。第一种是对福利依赖持一种消极的态度，把它看作问题和罪恶的根源。托马斯·赫希尔等认为，在美国，对福利参与的看法有两种：一是把它看作人们权利的体现；二是把它看作社会问题。第二种是一种客观事实描述的态度，对福利依赖的客观标准进行了界定。

“福利依赖“已经成为国际社会共同关注的热点问题。在我国，低保政策伴随出现的福利依赖同样成为了政策实施的一大阻碍，给低保政策的退出机制的运行造成了难题。北京市民政局2003年一项调查显示，低保对象中处在45岁以下就业年龄段者比例高达58.3%，但其就业率仅为6.5%。在低保对象中，失业者没有再就业意愿比例高达46.6%。从国际通行的福利依赖定义出发，联系中国实际，中国低保制度存在隐性福利依赖问题。

（二）低保退出机制与就业行为的关系

低保政策的实施过程中凸显的“退出难“的问题除了与最初的政策设计有着密切的关系之外，享受低保过程中的就业困难和风险是低保户难以退出低保的主要因素。

第一，从就业动机方面来看，救助对象是否愿意退出低保参加就业，从经济学角度分析，在很大程度上是以对该事件的损益分析为基础的。在讨论社会救助和就业动机时，我们常常会用替代率，即家庭在领取低保时与参加就业时收入的比例，来衡量两者的关系。但事实上，影响低保对象其退出决策的因素并不只包括就业所得和低保金丧失，因为参加就业除了增加收入外，还会让家庭增加开支；退出低保让他们丧失低保金和附带福利。这些因素都会影响低保家庭是否愿意退出救助。在现行的低保标准下，低保替代率随家庭规模呈快速线性增长。很多家庭并不能从再就业中获得大大改善现有生活的信心，所以他们宁愿选择维持现状，保持长期吃低保的状态。

第二，从就业成本和就业风险方面来看，工作开支上升也是影响低保对象无法退出救助政策的因素之一。工作开支主要包括餐费、通讯费、交通费等。一般情况下，低保户就业的工作类型非常局限，还需要考虑求职与上班过程的费用。将收入和就业成本相减，最后成为低保户纯收入的只是很少一部分，甚至都低于低保时的资金福利。另一方面，就业风险也是很多低保户在实现再就业过程中考虑的重要因素之一。工作的稳定性也是低保对象作出退出决策时要考虑的因素。由于目前我国大部分低保对对象往往年龄偏大、技术文化水平偏低，再就业能力较弱，他们往往只能从事一些非正规的工资低、稳定性差的就业岗位。

第三，从低保户再就业政策支持方面来看，国家和政府对于低保户再就业行为并没有形成完整的激励机制。低保对象文化程度低降低了他们的社会竞争力，在再就业方面又缺乏专业人员的指导和培训。这就更加削弱了他们重新回归劳动力市场的信心。再就业扶持政策的缺失以及不合理同样减弱了低保户实现再就业的积极性，更加固了他们长期吃低保的生活状态。

五、完善低保退出机制的政策建议

（一）建立城市贫困人群生活状态监测网络

为及时掌握低收入群体生活状况及其变化，实施动态化管理，应尽快建立城市贫困监测网络。通过贫困监测制度的有效运行，切实把低收入群体生产和生活各方面变化情况以及呼声、意见纳入政策中，以便进行及时跟踪监测并对症下药，建立与物价或国民收入的上涨的同步低保标准调整同步机制。

（二）采取低保渐退制，建立低保户再就业援助制度

低保户在就业初期，通常面对各种不稳定因素，因此应采取低保渐退制度，即低保户工作以后可以在一段时间内继续享有低保金，待其工作逐渐稳定后再退出低保，这是循序渐进的过程。这种低保渐退制度，不仅可以解决低保户的后顾之忧，更有利于保障他们掌握生存技能，激发工作激情。对于有能力、有意愿自主创业的低保户应适当给予政策、资金等方面的援助，增强低保户的“造血”功能。

（三）使灵活的低保附带福利成为促进就业的激励因素

前面分析了低保附带福利在一定程度上会抑制了人们工作的积极性。对于这一问题的解决，可以扩大附带福利的享有资格，即由低保家庭扩大到低收入家庭或者有某种特殊困难家庭，或者弱化附带福利对低保对象退出低保救助的影响。另一方面,对于那些介绍多次以上仍未成功就业的对象,不管是什么理由,只要没有丧失劳动的相关证明，都应取消其附带福利资格,以此来促进其就业。

（四）加强社会救助立法力度,强化自立自强的道德规范建设

一些低保对象采用弄虚作假骗领救助款物的思想根源是计划经济时期留下的不良的非道德心智模式,有贪图占小便宜的思想欲念，原因在于一方面是受经济利益所驱,另一方面则是因为其行为的机会成本不高,即违法力度的不够。目前低保管理机构对救助对象违法行为如虚报或隐瞒实情、伪造证明材料等所采取的处理方法是追回其已经领取的救助款物,而无其他能够起到威慑力的处罚手段。因此，应该加强对社会救助的立法和执法力度,加大对弄虚作假行为的惩处力度,情节较轻者终身取消低保资格,情节较重者则追究刑事责任。

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