丹麦社会福利制度中财政责任问题研究

王 晛

没有人拥有太多,没有人一无所有——这是丹麦历史上最著名的牧师兼诗人格兰德维希提出的福利理念,亦是当今丹麦社会福利制度的精辟写照。

一、丹麦高福利制度及其公共财政体制

丹麦的福利制度由儿童与家庭政策,老年福利政策、残障福利政策和医疗保健政策组成,体系完善,保障充分,是高福利和低度不平等的典范。

高税收是高福利的基础,丹麦的所得税和商品税分别高达50%和25%。税收40%用于社会福利,包括养老金、老弱补助、托幼服务、失业救济等;13%用于教育和科研, 9%用于医疗保健;6%用于住房和环境保护;其余用于其他行政开支。

丹麦政府分为中央、县和地方政府三级,县和地方政府相对独立。地方政府承担社会福利的主要职责,包括老年人照顾、婴儿家庭补贴、残疾人康复、失业救济、生病津贴以及社会养老金分配等。县级政府负责地方政府不承担的一些特殊社保职责,包括对部分或全部丧失劳动力的家庭救助等。中央政府承担制定相关政策法律,在全国范围内调节社会福利资金的责任。

二十世纪80年代开始,丹麦实行“自由市镇试验”,中央和地方政府间职能重新划分,福利国家的功能转向由地方政府承担。地方政府目前面临一些困难:

1、地方政府事权财权不统一造成财政资源缺口。丹麦分权化改革后, 上级政府将更多事权下放给地方,但在事权下放的同时,未将相关的财政收入和拨款下放给地方政府。地方政府面临着比以前更大的财政资源缺口。

2、地方政府受制中央政府,转移支付不能到位。上级政府占据主动性, 地方处于被动地位, 上级财政紧缩的状况下会减少对地方政府的转移支付。

3、福利向上刚性与税收向下刚性的矛盾。民众需求不断增加而又不愿税收提高;工人阶级和中产阶级结合起来的政治联盟,左右翼势力趋于平衡的政党格局以及妥协合作的理念,推动福利扩大化的趋势,加剧了地方政府的两难处境。

二、我国社会救助事业现状和政府财政责任

(一)我国社会救助事业现状

我国社会救助包括城市最低生活保障、农村最低生活保障、三无人员救助、农村五保、城市和农村临时性救济、农村定时定量救济、灾害救助、医疗救助、教育救助、地方住房救助、地方法律援助、以及流浪乞讨人员救济等制度和项目。

(二)社会救助体系中的公共财政制度安排

1、提供救助资金。根据《城市居民最低生活保障条例》和《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》等文件,低保所需资金由地方人民政府列入财政预算,专账管理。农村五保根据《农村五保供养条例》在地方人民政府财政预算中安排,中央财政对财政困难地区提供适当补助。灾害救助根据《关于加强抗灾救灾管理工作的通知》,各级财政预留一定的抗灾救灾资金。各地医疗、教育、住房等专项救助在地方政府的财政预算中安排列支。

2、财政分级负担和转移支付。1994年以来我国逐步确立了分级分税制财政体制,中央和地方各级政府拥有相对独立的财政预算收支权。在转移支付上,中央财政要向省级财政转移部分财力,省级财政要向市县级转移部分财力来弥补财政支付能力不足地方实施相关社会救助制度的需要。

(三)目前存在的问题

1、财政资金投入紧缺,造成捉襟见肘的尴尬

社会救助支出在发达国家一般占国内生产总值的1-2%左右,在20世纪90年代,丹麦受助人数占总人口4.9%,救助经费占国内生产总值比例1.4%,占社会保障开支比例7.8%;而我国虽然社会救助项目的财政投入总量逐年提高,但远未达到满足需求的水平,低保对象的收入只够衣食糊口。另外,与社会保障资金相比,社会救助所占公共财政资金比重较低。

2、政府间财政责任划分不清,导致不公平和低效率。

中央、地方财政分级负担的救助项目只有规范性文件,缺乏法律规范与监督,使得操作中责任划分不是依法行事,而是中央与地方以及地方各级政府财政间的讨价还价式的博弈,按年划定,导致相关责任主体的支出稳定性不强。

3、社会救助的财政转移支付不够规范。一是转移支付缺乏一套严格和规范的制度设计和执行标准,中央财政的转移支付不全面、结构不合理,特别是在农村社会救助制度项目上,偏重对中西部地区的财力转移;二是转移支付的流程环节较多,资金衔接不够通畅,造成救济资金不能按时发放、足额发放。

三、丹麦福利制度财政责任对我国的启示

(一)加强财政对社会救助制度的支持

明确各级政府的投入责任,使财政对社会救助的公共投入总量随经济发展、政府财政收支的增长和社会救助标准的提高而同步增长。重点加强对农村社会救助制度的规范性投入,合理分配财政用于教育、医疗、住房等专项救助的资金规模,缩小不同区域社会救助标准差距。

(二)规范财政支出责任划分

1、建立由地方政府主导、中央政府合理补助的责任分担模式,中央财政承担在全国范围内进行收入分配调节和实现公共服务均等化的职责。

2、加快实现中央与地方权责的法治化,推进社会保障法的出台。科学划分救助事权,依法确定中央与地方政府费用分摊的计算方法、原则和比例。

3、完善省以下政府财政的分担机制。参照中央与省级政府的财政分担办法,省级政府在中央划定的救助标准下,根据市县具体经济总量、财政收支以及救助规模等指标,合理确定省以下财政分担机制。

4、建立政府间救助责任问责制。将救助责任财政分级负担的落实情况纳入衡量政府公共服务水平考核指标,加强上级对下级的审计和下级对上级的监督。

(三)建立健全转移支付制度,实现社会救助服务均等化

1、建立以因素法确定的财政转移支付办法。确定转移支付数额时,通盘考虑该地国内生产总值、财政收入的总量指标和人均指标;在确定支出时,综合估量救助对象规模、内容、标准等因素。

2、转移支付模式创新。关注基层政府是目前财力最困难的政府的现实,试点中央越过省一级,直接安排对县区一级政府的转移支付,缩短环节,提高效率。同时探索横向转移支付作为辅助的转移支付模式,比如流浪乞讨救助具有一定的省际外溢性,可以尝试横向转移支付模式。

(四)放宽地方取财之道,做大公共服务蛋糕

增加地方政府的税收自主权,使地方政府可以通过选择特定税种的税率而在一定程度上提高收入。在短期和中期内,由中央政府建立起一个正式而稳定的地方收入分配制度。用公式化的方法完善和落实中央与地方的增值税和企业所得税的税收共享制度。逐步允许地方政府向商业银行借入由财政负担的款项,并在国内市场发行债券,充分利用地方固有资源,盘活资金。

(五)加强对政府救助资金的预算管理

我国现行预算支出科目中,社会救助属于“抚恤和社会福利救济费”大类,下设5个款级科目:抚恤事业费、离退休人员经费、社会救济福利费、救灾支出和其他支出。此方法逻辑关系较混乱,各项目之间既交叉又重复,应实现科目合理归并,在社会救助层次上,形成包括最低生活保障、城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害救助、残疾人事业费等在内的款级预算科目。

(六)学习积极劳动市场经验,引入工作福利机制

丹麦1998年开始实施积极社会政策法框架下的促进就业计划,将参与工作和享受救济联系起来。在我国社会救助工作中引入工作福利机制,由政府提供或牵线工作岗位,使有劳动能力的被救助者积极投入劳动市场,可以加强对有劳动能力被救助者的管理,使其保持一定的责任感和工作精神,逐步靠自己的劳动脱离安全网的最低水平保障,获得更高的收入和人生成就感。另一方面,引入工作福利机制在中后期可以逐步减轻在社会救助领域单纯发放救助金的财政压力。

参考文献:

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[3] 江治强.完善社会救助的政府公共财政研究[DB/OL].中国社会保障网,2007(9).

[4] 北欧福利正文——丹麦社会福利制度[DB/OL].飞扬国际网.

(作者单位:武汉大学政治与公共管理学院)