新公共服务理论背景下中国服务型政府建设初探

潘晔华

自登哈特提出新公共服务理论以来，以该理论为蓝本的服务型政府建设成为各国行政改革的目标和取向。我国服务型政府建设亦受其影响。新公共服务理论倡导的以公共利益为基础，明确权利和责任，通过积极参与和平等的协商对话，实现政府与公民以及公民之间的互动的理念，又与政治学协商民主、善治、民主公民权等理论具有某种共通性。

一、新公共服务，服务型政府

二十世纪80年代以后，在西方发达国家，普遍出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如“管理主义”“企业型政府”“后官僚制典范”等，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即以现代经济学和私营部门的管理理论为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，以此对以官僚制为基础的传统行政模式进行了批判。

新公共管理理论改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，是对传统的公共行政模式的一种全面否定，体现了一种政府管理形式上的变革。新公共管理运动有力地推动了西方国家的公共行政改革，为西方国家摆脱财政危机、管理危机和信任危机起到了积极作用。但新公共管理理论在日益显现其主导范式地位的同时，也遭到了来自多方面的质疑乃至尖锐的批评，而新公共服务理论试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摈弃其固有缺陷的基础上，建立一种更加关注民主价值和公共利益，更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。事实上，在新公共服务理论中我们可以看到，它的理论灵魂就是围绕着公民权在民主社会中的发挥，以及政府该怎样为公民服务这个基本点展开的。

“新公共服务”指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。登哈特在《新公共服务：服务而不是掌舵》一文中明确提出了新公共服务的内涵：(1)服务而非掌舵；(2)追求公共利益；(3)战略的思考，民主的行动；(4)服务于公民而非顾客；(5)责任并不是单一的；(6)重视人而不只是生产力；(7)超越企业家身份，重视公民身份。

作为一套指导整个行政运行的价值观念，新公共服务是一种全新的服务理论。在这一视角下，公共行政的主要使命是为公民服务，公共行政的着力点既不是传统公共行政所强调的“划桨”，也不是新公共管理所突出的“掌舵”，而应该是建立具有资源聚合力与现实回应力的公共机构，更好地承担起服务于社会公共利益的职责。因此，将“服务”而非“掌舵”当作政府部门的根本职责成为政府部门观念重塑的重点，根据这一理论重构政府结构，建设服务型政府成为新公共服务理论在现实行政改革领域的实践。

二、基于新公共服务的中国服务型政府建设

建设服务型政府，需要我们按照科学发展观的要求，从我国的实际出发，大胆学习借鉴国外新公共服务的成功经验，不断提高公共服务的质量和水平。依照现在情况，政府应该采用下列措施：

(一)服务行政。政府的主要功能应该换成公共服务，而服务并非掌舵。在这个新的视角中，政府的主要角色不是只通过规则和法令指示民众的行动，也不只是建立一系列规则和激励以指导人们行为的适当的方向。在这一个程序中，政府的角色被从控制和议程设定转化为促进谈判或斡旋解决公众的问题。改革之后一段时间，中国政府是经济建设型政府。而市场经济发展到一定阶段，随着社会不确定因素的逐步增多，政府就要强化其公共服务的职能，强调重视人而不只是生产率。有很长的一段时间，虽然我们提出经济和社会的和谐发展，但在事实上，通常把企业发展放在首要位置，使社会发展严重滞后于经济发展。政府把自己的主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面，才能使社会发展与经济发展同步，有效地应对各类突发性公共事件。政府要把主要职能转向公共服务，及时对公众的各种需求做出反映。服务行政能够提高公共服务的效率，解决公共服务供给的不足。

首先，公共服务意识薄弱。在行政管理过程中，一些部门和公务人员服务意识差，如自视为高人一等的管理者，对民众的公共需求视而不见，漠不关心；行政行为仅从本部门或个人的利益出发进行价值判断，对己无利可图的事情不闻不问，无所作为；固守落后的行政观念，重管理控制轻服务等，导致“门难进、脸难看、事难办”的现象层出不穷。这些问题的存在，严重损害了党和政府在人民群众中的形象，造成干群关系紧张、官民对立和冲突不断出现。

其次，公共服务效率低。在管制行政模式下，政府将其职能触角延伸到了社会生活的方方面面，并通过政府部门对权力的分割和支配，控制着社会生活的各个领域，管了许多不该管、管不了也管不好的事。同时，政府机构规模不断扩大，层级和程序繁多，机构之间扯皮推诿现象屡见不鲜。政府对公共服务的垄断和竞争机制的缺乏，导致公共服务的质量不高，效率极其低下，难以满足广大民众日益增长的多样化的公共需求。这些现象的存在势必会恶化政府形象，造成政府诚信危机，这必然会阻碍和谐社会的实现。

再次，公共服务总量不足。我国政府长期以来充当了经济建设的主体和投资主体的角色，却忽视了公共服务的提供，国家对公共服务的投入严重不足，导致我国公共服务的发展长期滞后于经济增长，公共服务的需求和公共服务供给的矛盾不断扩大。例如，我国公共教育、公共卫生和社会保障等公共服务方面的支出所占GDP的比重都低于世界平均水平，公共服务与公共需求之间的不平衡问题，已经制约了我国经济发展和社会全面进步。

最后，公共服务分配失衡。我国社会结构的调整相对滞后于经济结构的调整，教育、科技文化、医疗卫生等社会公共事业的发展落后于经济的发展，造成了社会发展与经济发展的失衡。我国的公共服务的分配失衡现象主要表现为：地区失衡，由于长期以来的经济发展的不均衡，东部经济发达地区公共服务水平远高于中西部地区；城乡失衡，由于我国的特殊国情，对农民的公共服务水平大大低于对城市居民的公共服务水平，体现在家庭转移，性收入占纯收入的比重上，即农村居民转移性收入的比重比城镇居民转移性收入的比重低。部分农村地区由于公共服务严重短缺，出现了因教育返贫和因病返贫的问题。贫富失衡，广大低收入者及生活无法得到保障的弱势群体得到的公共服务严重不足，远不能满足他们对公共服务的基本需求，与高收入者与强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。这些现象如果得不到有效遏制和彻底解决，必然使社会各阶层、地区、利益群体间的差距拉大，冲突和矛盾更加激化，导致社会的动荡不安。

(二)民主行政。新公共服务要求关注公众的利益和民主价值。在新公共服务中，公共利益是目标并非副产物。政府的主要工作是了解公众的利益，确保其健康和安全。一个政府一定要把公共利益放在首

位。服务型政府应该注意社会的公正和正义，建立完善的社会系统，尽力解决市民的问题。民主行政需要民主的行动，市民将会扮演政策形成和落实中一个比较活跃的角色。民主行政将会有益于解决中国公共服务的不平衡分配。新公共服务要求战略的思考，民主的行动。服务型政府工作的重点应关注社会公平与正义，加快建立社会保障制度。根据中国现实，尤其是相当多人口处于贫困状态，且很多劳动者在短期内难以进入制度化社会保障体系的现实，必须将最低生活保障制度建设作为整个社会保障体系的重中之重。让公民来参与决策的制定，并且让公民和政府共享政策制定的权力，培养公民的责任和风险意识。公民与政府分享公共政策的制定权，是建设自治机制的关键，以此可以提高公民参与治理的能力。并且，让公民参与公共政策的制定，在某种程度上会提高公民的社会责任感和主人翁意识，提高公民对政策的理解和接受能力；同时，公民参与也重新确立了公民对政府的信任和支持。以公民为主导的公共服务意识与民主的理念是紧密相连的。如果政府在提供公共服务的过程中强调公共服务以公民为中心，无疑对推动民主建设具有重大的意义。

(三)责任行政。新公共服务强调政府的责任不是单一的。新公共服务理论强调的公共服务提供中的责任政府意识是非常明确和深刻的。应创立一种切实有效的分配和实施集体责任的机制，以改变过去那种模糊的共享公共服务责任的观念。公共服务改革之前，政府雇员或政府行政官员主要是对民选的政治官员负责。行政人员是执行者，政治家是政策制定者。公共服务的提供方式改革之后，行政人员主要是对公民负责。“公民是服务的客体，同时公民作为纳税人又是公共服务的购买者，政府与公民的关系实际上是一种委托代理关系，作为公民的代理人，自然是要向公民负责。新公共服务提倡者认为，公共行政人员不仅要分享权力；而且要和公民共同努力，解决问题。他们必须认识到，自己在治理过程中所扮演的角色是责任的参与者或承担者，而不是企业家。

(四)人本行政。新公共服务重视人，而不只重视生产率。要把实现全体社会成员的公共利益、保证人们的健康和安全作为政府的主要职责。温家宝总理说得好，一个负责任的政府，必须时刻把人民的利益放在第一位。人本行政能直接地改善公众服务的意识。如果政府强调提供公共服务的中心是公民，无疑将会极大地推进中国的服务型政府的建设。新公共服务理论强调，要重视与公民的关系，尊重公民。不管是由政府来提供公共服务，还是由非赢利性的组织或私营部门来提供公共服务，都不要将公民仅仅看成是生产力。公民是服务的接受者，因此作为纳税人有权力选择和参与公共服务的决策。在我国的公共服务理念中，如何真正体现人本主义的关怀，也是建设服务型政府的关键。政府应破除高高在上的管理者的传统观念和思维定势，鲜明地确立自己是社会公共服务责无旁贷的供给者的理念，以工作效率、服务质量、公共责任和社会公众的满意度作为公共绩效的评价指标。

政府要树立以人为本的服务理念，立足于为本国或本地市场和企业提供服务、信息、协调以及秩序的角色；要由以往的直接控制、直接经营转变为以间接调控、直接服务为主的政企关系新模式；要强化政府政策的科学性，政府决策要符合市场经济的一般规律、基本规则和服务对象的具体特点；要突出政府政策的合法性，政府决策必须依法行政、依法管理、依法服务，以此保证政府为市场和企业提供公平的游戏规则和高效的公共服务；要提高政府的宏观决策能力和快速反应能力，为公众提供便捷高效的公共服务；要提高政府对国内市场和企业的保护能力，寻求在框架下有效的扶持和保护企业的新方式；要树立绩效目标与顾客服务导向，关注政府计划和项目的有效性。