第三方评估：政府公共服务标准化的促动机制

陈冉 李斌

摘 要： 政府公共服务标准化是强化乡镇政府服务能力从而构建服务型政府的有效途径。为保障标准化的运行，第三方评估作为绩效评估的创新方式被引入政府治理领域，成为推进乡镇政府公共服务标准化的促动机制。如何高效联结第三方评估和标准化、发挥第三方评估对标准化的促动作用，是政府当前面临的重要问题。安徽省乡镇政府服务能力建设示范点第三方评估活动中，第三方评估展现出治理工具叠加、政学两界协同及监督激励融合等创新手段，但也暴露出指标设定科学性不足、材料收集中数据有效性欠缺和制度缺失等问题，因此仍需要对评估的标准、过程和运行加以完善。

关键词： 第三方评估;公共服务能力;公共服务标准化

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2021.06.04

欢迎按以下方式引用：陈冉，李斌.第三方评估：政府公共服务标准化的促动机制[J].克拉玛依学刊，2021（6）26-32.

引 言

随着经济社会发展至今，计划经济体制下政府全盘包揽的公共服务与当前人民群众日益多元化的需求相矛盾。因此，转变公共服务供给模式，强化基层政府公共服务能力就显得尤为重要。乡村振兴战略背景下，乡镇政府公共服务能力建设得到了党和国家的高度重视。中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年发布《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，将构建完善的乡镇政府服务管理体制设定为主要工作目标，并提出十五条具体工作要求。2019年，中央发布《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，强调乡镇政府需要提升为农服务能力、加强公共服务职能、加大基本公共服务投入，以此发挥为农服务的龙头作用。国内学者对乡镇政府公共服务能力的建设多有研究：尹继位主张为提升我国国际竞争和合作能力、建设服务型政府，必须从公共服务的市场化和社会化入手，从公共服务能力建设的目标、意识、理论和检验等方面推动公共服务能力多维发展[1];张武强等学者分析了当前乡镇政府提供公共服务面临的多种制约因素，强调乡镇政府公共服务能力建设对树立服务型政府理念、加快政府职能转变和构建乡镇政府绩效评估体系的要求[2]。吴理财认为，基层的建设重点已从打造“全能型政府”转变到重视效率和服务的“服务型政府”阶段，但部分乡镇政府从“管治”到“服务”的职能转变较为迟缓，因此转变政府职能、增强公共服务能力是乡镇改革的关键[3]。笔者调研发现，得益于当下乡镇政府对公共服务领域的重视及财政投入的加大，服务能力建设现已取得显著进展，并尝试向标准化阶段推进。第三方评估作为提升政府公共服务标准化的积极促动机制，被引入政府治理领域。

一、政府服务标准化与第三方评估

（一）政府公共服务的标准化

受西方新公共管理思潮影响，行政系统为提升政府服务效能、构建服务型政府，将应用于工商业领域的标准化引入基层治理领域。作为提升基层政府基本公共服务能力的有力手段，标准化迅速在多个部门推广。基本公共服务标准化是指政府为满足公民基本公共需求、取得最佳秩序与社会效益，在公共服务实践中对于重复性的行为、技术和产品通过制定、颁布、实施标准，达到统一的活动过程[4]。标准化对乡镇公共服务能力建设的作用体现在：其一，量化服务水平，以量化形式衡量服务工作前后变化，提供参考指引;其二，促進基本公共服务均等化、同步化，划定最低标准，降低区域、城乡、群体、阶层间在基本公共服务提供和享受上的差别[5]。

（二）政府治理中的第三方评估

第三方评估又称为社会评估，是指由与政府无隶属关系和利益关系的第三部门和民间机构所组织实施的，通过特定途径和方式评估政府及其部门行为及绩效的活动[6]。第三方的独特性体现在两方面：其一，主体多元性，加入第三方视角开拓新的评估角度，保障评估全面客观;其二，主体独立性，第三方独立于服务者和受益者之外，是对政府内部评估考核的有益补充。第三方作为外部制衡力量，能够对公共资源的投入、产出效果作出客观评价，起到重要的监督作用。可见，第三方评估主体的选择对评估过程和评估结果都具有重大影响。通过实践调研发现，第三方评估在安徽省政府治理的多个领域得到了应用。除了本文所例举的乡镇政府服务能力建设示范点第三方评估活动外，第三方评估“送戏下乡”、乡镇文化站建设、旅游公厕打造以及精准扶贫等活动，都是第三方评估应用在政府治理领域的表现。

（三）第三方评估与标准化的契合

第三方评估机制之所以能够成为衡量政府公共服务标准化水平的有效工具，是因为两者从特性上相契合。首先，标准化和第三方评估工作都建立在相应体系之上，标准体系和评估体系由上级政府及专家学者共同商定，因此两者都具有科学性。其次，标准化和第三方评估结果都由专业人员实地调研后整理汇总，以量化形式呈现，因此两者都具有客观性。第三，标准化和第三方评估都涉及多个主体共同参与，包括上下级政府、第三方机构及民众，因此两者都具有主体多元性。标准化和第三方评估机制两种治理工具相互契合、相辅相成，一方面第三方评估促动标准化发展，另一方面标准化过程倒逼第三方评估机制不断完善。

二、安徽省乡镇公共服务标准化第三方评估经验

安徽省结合中央《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》和省内实际情况，要求省内乡镇服务体制要达到职能科学、运转有序、保障有力、服务高效、人民满意的水平。同时，在2018年全国基层政权建设和社区治理工作会议上，中央敦促各地开展乡镇政府服务能力建设专项检查，综合评估服务能力建设总体目标完成情况和公共服务事项落实效果。据此，安徽省展开乡镇政府服务能力建设第三方评估，并推动标准化工作。

2018年，安徽省发布《关于开展乡镇政府服务能力建设示范点建设的通知》，建立6个示范县、市、区和83个示范乡镇，在深化基层社会治理、完善公共服务职能、加大政府购买服务力度、提高公共服务信息化水平和健全乡镇党委领导的民主协商机制等方面作出要求，发挥示范点“典型引路、辐射带动”作用。随后安徽省委托A大学为第三方，以问卷调查、公众评议、专家评价等方式评估示范点建设成效。此次评估虽有不足，但其价值和创新值得关注探讨。

（一）第三方评估多维价值

第三方评估机制凭借其独有的客观性、独立性、专业性、交互性，从多个维度推进乡镇政府服务标准化。

第一，从上级政府视角看，透过第三方评估，安徽省民政厅可以借助A大学评估专家的专业视角，量化考核各示范点公共服务能力与标准化水平，为政府服务的标准化提供科学指引和恰当激励，并结合评估所获信息和反馈，进一步推升标准体系的精准性、科学性。

第二，从基层政府视角看，第三方评估活动有助于示范点在实现服务标准化的过程中少走弯路，提供更具主动性和精准性的公共服务，提高公共资源的分配效率。此外，评估过程由第三方联动上下，加强了上下级政府的沟通交流，标准和评估体系的制定并非单纯由省政府单方决定，而是多方多次协调沟通的结果。因此，评估既有利于乡镇政府了解上级政策，查漏补缺，亦有助于乡镇政府结合服务标准化过程中的实际问题，向上级政府表达意见和建议，更好实现公共服务的标准化与地方适应性之间的恰当平衡。

第三，从基层民众视角看，第三方评估包含现场征求民众意见，询问民众满意度的环节，这显然拓宽了民众参与渠道，打破政府与民众的信息壁垒，有助于提高民众在公共生活中的责任感、归属感和参与感。A大学评估小组在调研途中不仅帮助民众了解政府服务内容，而且为民众提供新的诉求表达和监督反馈渠道，进一步加强政府与民众的有效沟通，确保乡镇服务标准化始终坚持以人民为中心的发展方向。

由此可见，评估过程也是上级政府、乡镇政府、第三方机构和基层民众积极互动的过程，第三方凭借其独特的超然地位，在上级政府自上而下的采集、下级政府自下而上的申报和政府与群众间的沟通中起到中枢连接作用。在三个主体的合力下，第三方评估发挥出其应有价值。

（二）第三方评估技术创新

作为绩效评估手段之一的第三方评估，在与政府公共服务标准化契合的过程中，形成了独具特色的新型治理路径。

1.治理工具叠加。从实质上看，第三方评估和乡镇公共服务标准化都是上级政府采取的技术治理手段，用以提升政府服务水平。第三方评估推动基层乡镇公共服务标准化的过程，是相关专家在上级政府的支持下，量化基层公共服务工作、为基层公共服务划定科学标准、指明改善方向的过程。此次安徽省政府牵头举办的第三方评估活动，涵盖了第三方评估和公共服务标准化两者优势，是两种技术治理手段的有机叠加，发挥出了1+1>2的效果。在具体评估活动中，A大学作为第三方机构，为保证评估活动的专业科学，与上级政府、基层政府协商制定了评估指标，即《安徽省第一批乡镇政府服务能力建设示范点评估指标》（乡镇层面）和评估细则，即《安徽省第一批乡镇政府服务能力建设示范点评估乡镇层面打分表》。评估过程分为十个步骤：（1）评估人员集中培训;（2）收取书面评估材料;（3）集中进入现场实地评估;（4）审查复核书面评估材料;（5）联系收取补充评估材料;（6）集中审阅评估资料;（7）后期回访部分乡镇;（8）打分录入系统;（9）集中统计分析;（10）撰写评估报告并提交。规范细化评估过程，能够保证评估客观科学、专业明晰，以此发挥标准化和第三方评估手段的叠加优势。

2.政学协同治理。第三方评估促进政府公共服务标准化的尝试，超越了以往政府内部自评模式。第三方机构在整合上下级政府以及基層民众意见的同时，以其独立性、客观性、专业性和交互性更为科学、真实地反映政府服务标准化现状，有着更大的实际参考价值和技术合理性。从公共权威与“知识权威”互补、政府公共资源与高校人才资源汇融的视角看，安徽省政府委托A大学进行乡镇政府服务标准化评估的活动是政府与学术机构协同治理的新形式，对提升政府公共服务能力产生了显著的积极作用。值得注意的是，评估不是最终目的，而是推动乡镇政府持续提升服务标准化水平、增强政府服务能力的工具性机制。因此，第一轮评估活动结束，事实上开启了新一轮更加完善的标准化工作。此次评估活动结束后，安徽省政府结合A大学提交的评估报告和各示范点提交的评估材料，了解到当前安徽省内各示范点服务能力发展现状和存在的问题，参考各专家在完善乡镇政府职能、运转、保障及满意度和工作创新四个部分提出的建议，为后续推进乡镇政府服务标准化制定了更加具体、细致和科学的优化方案。

3.高效融合监督与激励机制。乡镇政府服务工作的直接监督者主要是上级政府和基层民众，而第三方机构是融合上级监督和群众监督的新监督主体。第三方通过实地调研、基层上报和群众反馈多方渠道了解情况，撰写评估报告，以此在完善公众监督的同时加大上级监督，形成对乡镇政府的双重规约。此外，为解决乡镇政府服务动力不足的问题，上级政府参考第三方评估结果，对省内优秀示范点作出表彰并列为典型示范，极大地激发了基层干部工作的积极性。这种与第三方评估结果挂钩的激励机制，无疑具有更为突出的精准性和公信力。安徽省政府在评估活动结束后结合A大学为各示范点服务能力发展程度的排名，表彰优秀示范点，给予其适度奖励，对基层乡镇进一步提升服务标准化水平起到了制度性的激励和示范作用。

三、第三方评估在政府服务标准化中的现实问题

第三方评估推动公共服务标准化具有现实可行性和持续发展性，这意味着第三方评估手段的应用并非一蹴而就，而是评估-改进-再评估的良性循环，因此每一次的评估活动不仅需要总结先进经验，更要发现问题并进一步完善。

（一）指标科学性不足

由于国内尚未出台可供参考的评估标准，A大学参考中央《关于加强乡镇服务能力建设的意见》和安徽省《关于加强乡镇政府服务能力建设的实施意见》《关于开展全省第一批乡镇服务能力建设示范点验收评估工作的通知》三份文件内容，采用文献收集、实地调研和讨论商榷的方式，结合国内外评估理论与安徽省内各地实际情况，不断完善评估标准，制定出示范点验收标准，即《安徽省第一批乡镇政府服务能力建设示范点评估指标》（乡镇层面）和评估细则，即《安徽省第一批乡镇政府服务能力建设示范点评估乡镇层面打分表》，从“职能科学、运转有序、保障有力、服务满意及工作创新”四个方面设置了19个二级指标，并同时提出了每一指标的达成要件和衡量标准，细分要点

表1  乡镇政府服务能力建设示范点评估指标体系

[乡镇政府职能 乡镇政府服务能力建设工作日常化开展 乡镇政府服务功能完善 乡镇与村（社区）关系科学合理 改革乡镇对村（社区）考核方式，探索建立双向评价制度 乡镇政府运转 乡镇基层民主协商机制运转 乡镇干部驻村、值班制度落实 乡镇政府购买服务实施 “三社联动”机制运转 乡镇政府服务资料档案管理 乡镇政府保障 乡镇公共服务基础设施建设与完善 乡镇为民服务中心建设标准化 美丽乡村和农村社区标准化 乡镇公共信息化建设开展 乡镇政府服务经费保障有力 乡镇干部待遇保障落实 乡镇干部选拔、交流、轮训制度实施 乡镇政府服务满意度和工作创新 日常化开展基本公共服务效果满意度测评 乡镇政府服务能力建设宣传报道 乡镇政府服务能力建设工作机制创新 ]

注：资料来源于《乡镇政府服务能力建设示范点评估指标体系》。

量化评分，以此作为各示范点服务能力建设及其标准化水平的精准量度。该指标体系见表1。

然而，结合实际评估过程发现，一方面此次第三方评估主要基于“硬件”指标，对服务意识等相关“软件”指标设计不足。基于现场考察，部分政府工作人员仍有重管理轻服务的陋习，缺乏群众主体意识[7]，一定程度上降低了政府公共服务水平，而这些标准很难量化呈现。另一方面，指标设定忽略地区差异。结合调研报告来看，经济发达地区得分普遍偏高，例如合肥市各乡镇得分均在前列，大圩镇（93.5分，排名第一）和淝河镇（90.5分，排名第五）;经济相对落后地区得分普遍较低，例如淮南市潘集区架河镇（46分，排名倒数第二）、阜阳市阜南县鹿城镇（35.5分，排名倒数第一）。同市内不同乡镇差距显著，例如六安市裕安区城南镇（92.5分，排名第三）和六安市霍邱县岔路镇（50分，排名倒数第三）。可见，硬性统一的评估指标并不能适应地区间的合理差异，对于经济发达和落后的极端地区，参考价值偏低，甚至影响落后地区工作积极性。

（二）数据有效性欠缺

数据源的真实性和客观性是影响评估结果的关键因素[8]。但反观此次安徽省第三方评估活动，评估材料的真实性和客观性难以得到切实保证，导致数据及评估结果的有效性欠缺。评估材料包括：各示范乡镇的基本情况表、工作总结及与评估打分表对应的真实案例证明材料等文件，材料的收集方式是由各示范点结合自身实际情况撰写材料并提交给评估人员，再由评估人员收集汇总。一方面，鉴于此次评估在安徽省内首次开展，各示范点对相关程序和标准了解并不透彻，材料提交时大量出现“文不对题”现象，加重评估机构的工作负担，降低评估效率，为评估的开展带来一定阻力。另一方面，相关材料大部分由基层提供，真实性和客观性得不到保障。评估活动中虽有实地调研，但受时间和人员限制，调研仅限于随机抽查少数乡镇，更多示范点材料得不到实地验证。因此数据有效性难以保证，在一定程度上制约了评估结果的精确性和参考价值。

（三）结果价值性受限

第三方评估活动暂时仍然停留在试验阶段，并未以制度形式确定下来，这就导致评估结果的利用价值不高。一方面，上级政府人事变动或其他偶然因素都可能导致评估活动成为一次性评估，前期付出的大量人力、物力以及获得的经验都失去了使用价值，没有能够形成评估-改进-再评估的良性循环。此外，一次性的评估活动也使上级政府降低了对基层政府的权威，下次开展类似活动时，基层政府可能萌生机会主义而消极对待。另一方面，评估结果没有对基层政府产生较大影响，相关奖惩制度不够完备。此次评估结束后，评估排名靠前的乡镇得到了一定表彰，但分数较低或不配合评估的乡镇没有得到相应惩罚，这一定程度上降低了评估的激励和监督效果。

当然，本次评估重在试点探索和积累经验，着重为乡镇政府公共服务标准化指明方向、建立标准、树立标杆，对以后乡镇服务能力建设如何开展具有积极的引导作用。

四、第三方评估促动政府服务标准化的完善路径

基于以上分析可见，完善第三方评估机制从而推进政府公共服务标准化具有现实价值，需要在提高第三方机构专业性和权威性的同时，创建有利于第三方机构独立发展的行政和社会环境[9]。在此前提下，为保证评估机制的良性运行，应对评估活动予以总结反思，既要延续创新也要弥补不足，不断完善评估机制，为乡镇政府公共服务标准化保驾护航。

（一）构建科学合理的评估标准

评估指标体系的构建是整个评估过程的基础，也决定着乡镇公共服务标准化的重点内容和优化方向。选取评价指标应当注意以下几点。

首先，借鉴国外先进经验。国外政府服务能力评估工作发展较早，对推动政府公共服务标准化有着先进的经验，我国作为后起之秀可以借鉴相应经验，从而规避风险。值得注意的是，评价标准需立足于国内具体环境[10]，结合实际情况，取其精华，去其糟粕。

其次，丰富评估标准。指标选取不仅应当反映政府部门对规划社会治理的整体性统筹作用，也应注意到社会自治组织对社会治理发展的影响。政府部门需要转变意识，改变全盘包揽的传统，给政府公共服务标准化的过程注入新鲜力量。

第三，在关注指标客观性、精确性的同时也要注重指标的科学性、实用性和可行性[11]。基层乡镇政府服务能力的评价体系是多元的，其中包括政治、经济、文化、社会、生態等各个方面，某一个或几个评价指标难以全面、客观地反映乡镇政府服务的真实能力。因此，为服务标准化提供科学合理的指引，需要由多元指标构建全面、有机的评价体系。

第四，容纳合理差异，设计弹性标准。各乡镇的发展水平不一，公共服务标准的制定需要有一定的针对性和差异性。对于经济发达区域，基本评估标准并不能完全体现其工作成果;相反，经济落后区域由于人员外流、资源匮乏、基础较差，某些标准并不完全适用。此外，基于服务标准化指标的评估应当具备弹性空间和地方特色，在实际工作中要因地制宜，灵活调整。

（二）完善专业有效的评估过程

评估过程是评估活动的核心，评估活动是否有效开展决定着评估活动是否具有参考价值。为保障评估过程的专业有效，需要从评估团队、评估技术及沟通机制三方面改善。

首先，培养专业的评估团队。作为评估活动的具体执行者，第三方机构深入参与评估全过程，其专业能力对评估活动具有决定性影响。因此，上级政府应严格把控评估机构筛选，倒逼第三方机构吸纳、培养相关专业人才，合力打造高水平评估队伍。

其次，升级评估技术。评估过程涉及调查技术及信息处理技术。当前评估调研技术较为传统，大多由人力完成，耗费大量成本且效率不高。第三方机构应加快调查技术及信息处理技术开发，将评估与互联网技术融合。例如开通网上填写问卷渠道，大面积覆盖受访人群;以视频方式收取相关资料，杜绝基层伪造材料的可能;采用数据分析软件处理大量信息，以图表形式反映评估结果。通过技术升级，以最低成本获取最高效率、最全评估数据。

最后，打造多方沟通机制。评估活动是上级政府、乡镇政府、民众和评估机构的多元互动，这就需要拓宽政府、第三方与民众间的沟通渠道，尤其要积极调动民众参与的积极性。民众是公共服务的受益者，评估体系中应当提高民众满意度在评估标准中的分值，以保证评估主、客观适当结合。

（三）落实规范明确的评估机制

首先，以制度形式确定评估机制，将评估结果利用价值最大化。评估结果的取得需要付出较高物质、时间及人力成本，在多方合力下共同完成。因此，需要将评估机制规范化、制度化。一方面，完善考核奖惩机制，激发乡镇政府服务的压力和动力。上级政府通过评估结果了解各地情况加以奖惩、树立模范;基层政府通过评估结果查缺补漏，向先进经验学习;第三方通过评估结果反思评估过程，吸取经验，培养高水平评估队伍。另一方面，以制度化形式周期性开展第三方评估活动，时刻关注基层乡镇公共服务标准化进程。

其次，设定可行性标准目标。鉴于各地经济社会发展水平和财政能力参差不齐，对于乡镇政府服务水平的发展目标不应“一刀切”，对其改善服务能力发展进度的评估也不能“一刀切”。上级政府可以根据各乡镇具体发展程度，为不同发展水平的乡镇设定一定时期内可以达到的发展目标及相应标准体系。通过可行目标，将抽象的号召转化为可视的实际行动，由此缩小各乡镇间的发展差距，提高基本公共服务的整体能力和标准化的一致性。此外，为各乡镇设定可行目标也能够降低当地政府部门的消极情绪，更积极地开展工作，配合评估。

最后，号召乡镇间横向帮扶，共同实现公共服务标准化。在推进政府服务标准化的过程中，除了传统上中央或省级对相对贫困地区实行纵向补贴和扶持外，还可以平级中实现横向帮扶。民政部门可以通过落实相关政策的形式，鼓励省内发达区域帮扶贫困区域，模范区域带动落后区域，保障各乡镇基本公共服务逐渐达到基本一致的标准化能力与数量水平，促进省内农村公共服务绩效整体性的提高。

结  语

总之，第三方评估的最终目的是高效利用评估结果，促进乡镇政府公共服务标准化，从而提升服务能力。2019年，安徽省开展的乡镇政府服务能力建设第三方评估是政府和第三方机构的合作尝试。通过政学协同的新型技术治理方式，融合政府监督机制和激励机制，打破上下级政府之间、政府与民众之间的信息壁垒，有利于上级政府了解乡镇政府基本服务水平，结合实际情况及时统筹各方力量，调整发展方向、提高工作效率，对改善和提升乡镇政府公共服务能力及其标准化水平，具有重大的理论和现实意义，为未来第三方评估活动提供了经验指引。由此可见，上级政府在取得评估结果和相关报告后需要最大程度发挥价值，依据评估结果完善奖惩制度，改进当前政府提供公共服务中出现的问题。第三方评估机制作为推进政府公共服务标准化的促动机制，需要发挥优势并弥补不足，以制度化形式保证评估工作连续性，形成评估-改进-再评估的良性循环。

参考文献：

[1]尹继卫.中国政府公共服务能力建设思考[J].中国行政管理，2004（8）：73-75.

[2]张武强，汪雷，王蕙.乡镇政府公共服务能力：影响因素及对策分析[J].江西社会科学，2009（5）：192-196.

[3]吴理财.从“管治”到“服务”——关于乡镇政府职能转变的问卷调查[J].中国农村观察，2008（4）：62-72+81.

[4]张启春，山雪艳.基本公共服务标准化、均等化的内在逻辑及其实现——以基本公共文化服务为例[J].求索，2018（1）：115-123.

[5]王桢桢，郭正林.公共服务均等化的影响因素及标准化体系建构[J].学术研究，2009（6）：59-63+159.

[6]包国宪，张志栋.我国第三方政府绩效评价组织的自律实现问题探析[J].中国行政管理，2008（1）：49-51.

[7]姜异康，袁曙宏，韩康，薄贵利，高小平，范文，朱光磊，李军鹏，孙晓莉.国外公共服务体系建设与我国建设服务型政府[J].中国行政管理，2011（2）：7-13.

[8]贠杰.中国地方政府绩效评估：研究與应用[J].政治学研究，2015（6）：76-86.

[9]徐双敏.政府绩效管理中的“第三方评估”模式及其完善[J].中国行政管理，2011（1）：28-32.

[10]李春，王千.政府购买养老服务过程中的第三方评估制度探讨[J].中国行政管理，2014（12）：38-42.

[11]包国宪，董静，郎玫，王浩权，周云飞，何文盛.第三方政府绩效评价的实践探索与理论研究——甘肃模式的解析[J].行政论坛，2010（4）：59-67.