公共图书馆建设的新模式

时间：2024-05-04

[摘要] 重庆图书馆新馆项目采用代建制进行运作,将图书馆的专业知识与大型公共设施建设的丰富经验进行了强强联合,为国内公共图书馆新馆建设模式作出了积极的探索。

[关键词]公共图书馆;建设模式;代建制

[中图分类号]G258.91[文献标志码 ]B[文章编号]1005-6041(2009)04 -0028-03[HT]

公共图书馆作为构建公共文化服务体系的重要组成部分,受到各级政府和社会各界的高度重视,许多新建的馆舍雄伟挺拔,甚至成为城市形象的标志。进入21世纪,一大批大气、现代、厚重的公共图书馆新建筑拔地而起,首都图书馆、泰达图书馆、云南省图书馆、深圳图书馆、重庆图书馆、海南省图书馆、南京图书馆等均修建了新馆舍,而广东省中山图书馆改扩建、湖北省图书馆、四川省图书馆等新馆工程也成为当地“十一五”规划的重点建设项目之一,中国公共图书馆建设进入到了一个新的高潮,图书馆建设项目管理模式也出现了多样化的态势。

长期以来,像图书馆新馆建设这样的政府投资项目通常都是由各级政府直接投资、由单位组建像项目筹建办、工程指挥部等基建班子来进行建设管理的。这些基建班子通常缺乏基建项目应有的建筑技术和工程经济等方面的专业知识,不清楚投资规律和基本建设程序,不能运用先进的项目管理方法。这通常会导致工作效率低,建设工期长,超投资、超规模、超标 ,使投资效益得不到最大化。近年来,不少地方已经意识到了对政府投资的公益性文化设施建设管理模式进行改革的必要性,并积极开展了代建制的探索。开工于2004年12月29日的重庆图书馆新馆项目在重庆市重大文化设施建设项目领域率先实行代建制的管理模式,经过三年多的建设实践,取得了比较好的成效,2007年6月14日,重庆图书馆新馆竣工开馆。总结三年多的建设经验,就代建制的实施有以下几点体会。

1 重庆图书馆“代建制”的实践

1.1代建制管理模式的搭建

代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理,并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务,直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式^[1]。项目代建期间,代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。

为了尽快改善重庆市直辖后公共文化设施的落后面貌,让老百姓尽快享受社会经济建设全面发展的文化成果,2003年7月,重庆市委、市政府投资45亿元建设十大社会基础文化设施项目,重庆图书馆新馆项目被列其中。基于该项目总体投资大、建设周期长、质量要求高等因素的考虑,市政府作为项目的投资主体决定采用项目代建制的管理模式,在选择专业的项目代建单位时没有通过招标方式,而是委托当时专门负责全市经营性土地储备整治的政府主导型企业——重庆市地产集团作为项目建设的代理业主,负责组织实施项目投资管理和建设。

1.2代建制下的角色定位

从新馆项目启动开始,项目建设各方按照政府要求和代建制理论框架搭建了项目管理体系。重庆市地产集团作为项目代理业主代表政府投资,主要负责项目组织管理、投资预算控制、工程现场施工、设备招投标等工作;重庆市文化局作为项目的主管机构,行使项目的监管与协调权力;重庆图书馆作为项目的使用单位,负责项目总体功能需求设计任务书及各专项使用功能需求的编制、现场施工监督、设备设施调试、竣工验收移交等工作。

但是在实际执行的过程中,由于市政府只是在相关文件上界定了该项目的建设管理体制,并未就项目的代建业主与使用单位之间的权力与义务作明确的界定,重庆市地产集团作为项目代理业主与重庆市文化局、重庆图书馆之间并没有严格意义上的法律合约关系,仅仅是一个松散的合作关系,因此导致项目建设前期各项工作管理混乱,角色定位不清,责任划分不明 ,使图书馆作为使用单位的利益得不到最大限度的保障。经过一段时间的运行实践,经过市政府相关部门的协调,双方就项目建设管理的合作达成了新的协议。新馆建设项目进入各项专业设计阶段直至工程竣工,双方均能够明确各自责任,发挥各自的资源、技术优势,充分地保证了项目顺利竣工。

1.3代建目标保证实施过程的一致性

在重庆图书馆新馆建设后期实施过程中,代理业主与使用单位根据双方关于项目管理体制达成共识,明确了双方的义务和责任,分别进行管理,同时双方又做到了同心协力,分工合作,分工不分家。例如对工程质量、工期、经营控制、设备选购、功能需求的修改、调整等,做到“三不争”,即不争权、不争名、不争利,心往一处想 ,劲往一处使;目标就是一个:优质、高效、按期完成图书馆的工程建设,使工程从业主方与使用方的分离,变成工程建设目标合二为一。

作为重庆市的标志性文化设施,重庆图书馆新馆建设项目首推代建制,使文化服务机构的专业知识与建设单位大型公共建筑建设的丰富经验强强联合,克服了重庆图书馆独特的建筑造型给工程施工带来的困难。工程建设采用了国内及国际上大量的新技术、新材料和新工艺,从硬件设施上达到西部领先、国内一流的大型公共图书馆水平。使重庆图书馆拥有独特的建筑造型、合理的功能布局、良好的文化氛围、先进的专业设备。2007年6月14日,新馆竣工开馆面向市民开放。重庆图书馆新馆以一流的建筑环境、一流的硬件设施水平受到国内外同行的一致好评。经过三年多的建设实践证明,重庆图书馆新馆项目建设实行代建制管理模式基本上是成功的,从建设、管理以及质量、造价、工期控制等方面都积累了一套成功的经验,基本上达到了预期目标。

2 对代建制的几点认识

代建制是随着市场经济的发展和社会分工的扩大以及社会经济发展水平的不断提高,项目实施的专业化要求和技术含量的日益增加,逐渐被世界发达国家广泛应用的一种工程建设项目实施的管理方式。在政府投资的公益性文化设施建设项目领域,与传统的自建制相比, 实施代建制在项目决策、提升管理水平和工作效率、解决投资规模超标、政府监管相对规范等方面,具有明显的优势。

2.1有助于项目决策科学客观

随着政府投资决策程序的逐步合理和决策问责长效机制的相对健全,目前国内大多数工程建设项目都要在建设前期进行所谓的可行性研究,但其研究深度和广度远远达不到质量标准和实际需要,很多可行性研究报告也无法保障项目的后续工作。事实上,在目前我国的政府投资建设领域,尽管有所谓的可行性研究报告和专家意见,而决策者也往往会抛开所谓的可行性研究报告而自行决策,这必将给项目建设带来很多问题、为项目建设后期工作埋下隐患。

而实行工程代建制,使用单位将前期工作委托代建单位,通过选择专业咨询机构完成(而非自己决策)。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资,一经确定,便不得随意改动,使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现^[2]。同时,在代建制下,代建单位根据合同约定,按照项目进度拨付工程款,相比过去的自建制模式,代建单位会更加重视项目资金的筹措和使用计划,排出项目的顺序,循序渐进、量力而为,这也将有利于有效杜绝工程建设项目中拖欠工程款、负债建设甚至资金不到位导致工程停工等不良现象发生。

2.2有助于提高管理水平和工作效率

在代建制管理模式下,代建单位通常都是专门从事项目投资建设管理的专业机构,拥有大批具有丰富项目建设管理知识和经验的专业人员,熟悉整个基本建设流程。委托这样的专业机构代行业主职能,对项目进行管理,能够在项目建设中发挥重要的主导作用,通过制订全过程项目实施计划,设计风险预案,协调参建单位关系,合理安排工作,能极大地提升项目的管理水平和工作效率。使用单位也不用再去应付繁杂的项目管理业务,而将主要精力投入到项目功能应用和业务布局的整体规划中去。

具体就重庆图书馆新馆项目而言,由于图书馆的人员比较熟悉阅览区域的功能布局、专业的网络系统设备和公益性读者服务流程等专业需求,但直接参与大型工程项目建设管理的实践经历几乎为零,在工程建设的专业技术方面也极度缺乏。重庆市地产集团拥有高水准的工程建设和管理的技术队伍,有多个重点工程项目建设和管理的经验,包括工程规划设计、施工组织管理、投资预决算控制、工程招投标、施工质量控制等,但很少参与公共文化设施特别是公共图书馆项目的建设管理,对图书馆相对专业的功能需求和专业设备就更知之甚少了。整个项目建设期间,通过代理业主与使用单位双方的协调配合、优势互补 ,从最开始相互交流沟通机制的不健全导致项目建设进度不畅,到后期双方建立紧密合作、互动交流、协调配合的良好机制,充分保证了该项目各项工程进度顺利完工。

2.3有助于项目投资控制

过去由于一些项目是由政府自己建设的,投资者、使用者、建设者、管理者集于一身,贪大求全,使得工程预算不断追加。代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的建设机制,在满足项目使用功能的前提下,项目的投资规模、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定,便不得随意改动。因此,项目建设各方包括代建单位与使用单位都必须考虑好如何在项目投资预概算内保证建设质量、工程进度等。从2003年起,重庆市政府对财政投资建设项目严格推行代建制的管理模式,从重庆图书馆新馆建设项目的实际执行情况看,工程进度达到了代建合同要求,工程决算相比投资概算结余600多万元,从而有效地控制了该项目建设的投资、质量和工期,保证了政府投资效益。

2.4有助于政府对项目的监管更加规范有力

在传统的政府投资建设项目中,政府部门采用集“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式。在这一模式下,政府部门身兼管理和经营的双重职能,独掌勘探、设计和施工的招、投标以及物料采购大权,为权力寻租留下了空间^[2],也导致腐败现象不断发生。而代建制增强了项目建设各方的责任意识,通过具备法律效应的委托合同规定职责分工,项目建设各方之间产生了互相监督工作的关系。项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准,下达项目建设计划和资金使用计划;财政部门将政府资金集中起来, 根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位;发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽查、审计、监察等手段,对项目进行切实有效的外部监督。特别是使用单位, 在提出项目功能和建设要求后,其主要工作就是对代建单位的监督,这有利于自觉规范其投资管理行为。

总结重庆图书馆新馆项目实施代建制管理模式三年多的实践经验,各级政府在公益性文化设施项目实施代建制,使建设项目的“投资、建设、管理、运营”彼此分离,实现专业化建设管理,使财政投资绩效最大化。随着社会各界对代建制模式的不断熟悉和了解,以及代建制理论和实践体系的不断完善,代建制将会成为公共图书馆建设项目的助推器,将进一步加快我国公共图书馆的建设进度。

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[2]吕锦华.对政府投资项目推行“项目代建制”的探讨[J].广东科技.2006(3):176— 177

[收稿时间]2009-04-03

[作者简介]张波(1976—),男,馆员,大学本科,现任重庆图书馆馆长助理,主要负责图书馆网络化与数字化系统规划管理工作。自2003年重庆图书馆新馆建设项目启动至2007年项目竣工使用期间,作为项目建设使用方代表,全程参与重庆图书馆新馆建设各项工作。

(上接第24页)社会理论的发展完善,构建一个体系完整、结构清晰的人与自然和谐共进的生态图书馆即将实现,现代图书馆将有条件构建为一个集信息资源、技术资源与人文资源之大成的生态体系,在信息、物质、能量、文化方面都与人和自然形成完美的生态平衡,并将不断自我更新、发展壮大。

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