合法“约车”进行时

郭煦

网约车的出现解决了城市交通问题，满足了乘客出行需要，在很大程度上提升了机动车的利用效率，但其带来的社会问题、法律冲突和监管难题也不容忽视，如何“管好”网约车，在这个被称作 “互联网+”的时代，已成为世界性课题

在这个被称作 “互联网+”的时代，中国人的出行方式也在发生重大的变革，而专车无疑是这种“新出行方式”的代表。

今年7月28日，随着《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称“指导意见”）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”）的对外公布，已酝酿两年之久的出租汽车改革及网约车新政方案也终于出炉。网络约车取得了合法的地位，满足条件的私家车可按一定程序转化为网约车，从事专车运营。

其中，“暂行办法”对驾驶员准入条件、车辆准入条件、车辆报废管理及劳动合同管理作出了具体规定，并规定价格由市场决定，但政府有权干预价格。

新政于11月1日起实施。从世界范围来看，“暂行办法”是第一个国家级的网约车法规。我国也因此成为全球主要经济体中首个颁布此类全国性法规的国家。

虽然“暂行办法”已经尽可能地考虑实际，并为解决实际问题提供了灵活的方案，但要使网约车和出租车得到健康的发展，“暂行办法”仍然有一些不足。

网约车的出现解决了城市交通问题，满足了乘客出行需要，在很大程度上提升了机动车的利用效率，但其带来的社会问题、法律冲突和监管难题也不容忽视。特别是随着时间的推移，业态发生了变化，到底如何监管变得更加复杂。网约车与传统出租车既有区别又有联系，建立一种连接传统与现代的监管模式，考验着政府的智慧与能力，也开启了“互联网+”时代的法治政府新样态。

行业发展之道：平衡、合作、規范

网络约车无疑是过去一年多来最吸引眼球也颇具争议的现象之一。滴滴出行目前连接1000万辆车，注册用户2.5亿人，在200个城市开展业务，覆盖了出租车、专车、快车、顺风车、代驾、巴士、企业级、试驾等多条业务线，并开启了国际化之路。Uber在广州、成都、杭州、北京等地用户数量增长迅速，这家从旧金山起家的互联网公司，目前在全球350多个城市开展业务，其中有21个城市在中国。

如此巨量的市场仍处于不断变化之中。

网络平台公司在最初阶段，是将出租汽车接入互联网平台，实现信息匹配，减少信息不对称而带来的空驶等利用率低下问题。接下来的发展，却是典型的互联网技术对传统行业进行冲击和颠覆。更要值得关注的是，随着时间推移，网约车司机专职比例明显上升。随着网约车平台规模的扩大，更多乘客吸引了更多司机的进入。

在国家承认了网约车的合法地位之后，本就受网约车“压迫”的出租车，日子就更难过了。一旦“暂行办法”生效，网约车就可以“明目张胆”地抢出租车生意了。

而根据上述“指导意见”，我国未来的交通政策，依然是坚持优先发展公共交通、适度发展出租汽车，统筹发展巡游车和网约车，促进两种业态逐步融合发展。换句话说，以公交车和轨道交通为主的公交系统，依然是国家发展重点。要限制出租车的发展，同时让网约车和巡游车健康发展。

专门从事运营的出租车，实际上是对资源的浪费。随着家庭轿车数量的增长，闲散的轿车数量也在增加。用这些闲散的轿车，在空闲时段去为需要租车服务的乘客提供服务，这样可以把出租车行业节省下来的资源和人力投入到其它行业。而且没了出租车，还可以减少道路拥堵。

所以，从本质上讲，国家希望出租车群体保持在一个较小的范围。用网约车代替现在的出租车，可以节省很多资源。但现在出租车数量比较庞大，若过快地削减出租车，一旦处理不好出租车司机去哪里工作的问题，很有可能会造成一定的混乱。所以，如何平衡出租车和网约车的矛盾，政府还有许多事要做。

有关专家提醒，行业的发展不是靠政府放松管制就能够达成的，关键要有市场与政府合作的治理体系，平台公司不能完全以市场导向为主。

据了解，已经出台细则的兰州，在价格方面明确规定网约车的运营价格必须高于出租车。针对实行政府指导价，有专家提出不同看法，认为是平衡巡游出租车与网约车利益的需要。

上述细则出台后，9月9日，交通运输部公布了《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》和《巡游出租汽车经营服务管理规定》，作为出租车网约车新政的配套政策，规定中明确从10月1日起，驾驶员从事网约车服务需要参加全国和地方两级考试。

在网约车明确合法地位之后，又迎来新的制度回应：开网约车需进行考试，而且准入门槛很高，必须是“五无”人员，包括无暴力犯罪记录等。规定还明确，如果驾驶员没有取得从业资格证，或者超越从业资格证核定范围从事经营活动，有可能面临1万元以上、3万元以下的罚款。

“如果必须要考证，对网约车司机影响还是比较大的。”滴滴司机鲁先生告诉《小康》记者，目前，他尚未接到来自滴滴平台和租赁公司的任何关于考证的通知。鲁先生分析，持证上岗的规定将使大量私家车司机“告别”网约车司机的身份，而全职干网约车司机的将更加规范。“兼职干就没什么意思了，本来就是为赚个油钱，现在司机补贴也在减少，如果还要考试，会有更多人退出。”

鲁先生介绍，目前他开的车是从租赁公司以每个月2700元的价格租的，属于全职开网约车，他表示，他将按照规定考取相关资格证。“毕竟是个比较自由而且相对稳定的职业了，考证是为了行业更加规范。”鲁先生表示。

安全监管之难

一位不愿透露姓名的专车司机告诉《小康》记者，他从事网约车职业已有三年时间，如今是优步金牌司机。前两年在上海做滴滴司机的他介绍说，在滴滴补贴最厉害的时候，他建立过刷单群，拉亲朋好友进群，用3个手机模拟刷单，1个月轻轻松松挣两三万元。“如果没有补贴，做滴滴一天能赚100元，同样的时间和油钱，优步不赚钱，优步只有金牌司机才能赚钱。金牌司机一周有1000多块的奖励。”

作为国内网约车软件的两大巨头，滴滴和优步在短时间内，用“低价”、“补贴”和“红包”的方式迅速占领市场，而大量乘客用户则从中坐享“渔翁之利”。

近段时间，一些网约车不断曝出负面新闻，且大多与乘客安全受到威胁和侵害有关，加剧了公众对网约车服务安全性的担忧。

由于网约车平台管理不规范、对招录司机和车辆把关不严，致使人与车信息不真实、预约信息和实际服务的人车不一等情况屡屡出现，各类专车乘客受到侵害的事件更频频放大了网约车模式的安全风险。近期，深圳、广州、杭州、上海等多地已密集对网约车开展整治，包括审查司机身份、要求“下架”优惠、按非法营运查处、清理非本地车牌网约车，等等。

实际上，近两年来，地方政府皆已频频出手整治规范网约车平台和司机，但收效并不理想。

网约车在世界范围内都属于新业态，安全监管的核心就是界定平台承担的责任。平台是无车承运人，不同于传统出租车，也不是私家车。未来一定是要构筑政府、平台、司机、乘客共同合作治理的结构，调动社会各方面力量实现有效治理，消除各種司机的不良行为。

有专家表示，无论是传统出租车还是网约车，安全监管都有三大关：一是加强事前准入把关;二是加强事中事后运营监管;三是加强社会信用评价。

保障乘客安全是公共交通不能逾越的底线，是网约车服务必须坚守的“命门”。

网约车合法化以后，开滴滴不用再提心吊胆了，这是指已经取得合法资质的网约车主。要想取得合法网约车资质，私家车主还要经过地方政府的审批。这就相当于国家承认网络约车的合法性，却又把网络约车的管理权交给了地方政府。对于滴滴等网络专车平台，这意味着更加复杂的管理。因为地方不同，就可能导致政策不同，合法网约车的申请程序也就有可能不同，甚至价格及收费方式也可能因地域差异而不同。

有关专家认为，“暂行办法”对网约车的管理条例还比较笼统，希望国家出台更细致更科学的管理条例，来规范网约车的发展。希望对网约车的监管越来越科学有效，也希望网约车能实实在在、安安全全地为大家服务。

事实上，对网约车平台公司的定性一直都有争议，到底平台公司是信息服务提供者，仅有信息撮合的功能，还是提供了运输服务，应当被看做是承运人，目前还没有明确的说法。

浙江省的宁波、义乌等地都在积极探索出租车经营体制改革，有的取消了对出租车牌照的限制，有的减少甚至取消了“份子钱”，这些举措都是适应新形势的“善治”之举。

在我国，传统出租车牌照（许可证）的数量是有限制的。仅以北京为例，截止到2015年，出租车总量依然维持在6.7万辆，这一数量在十年中没有增长。同数量管制相随并生的就是价格管制。目前，监管部门还不能高枕无忧。“网约车‘转正’后，一方面，应及时利用大数据、人工智能等新技术，不断创新监管方式;另一方面，互联网新兴业态的生态链条相对较长，还要在配套制度建设上下功夫。比如，大力发展征信市场，加快社会征信体系建设，推进各类信用信息平台无缝对接;加强信用记录、风险预警、违法失信行为等信息资源在线披露和共享;鼓励保险机构进行产品创新，为平台、驾驶员和乘客提供更为灵活多样的保障。”上述专家表示。

清华大学社会学教授李强认为，网约车确实带来了很多便利，但也确实亟待规范。中央人民广播电台主任编辑张彬的观点是，一旦在乘车途中出现问题或发生意外，如何界定乘客、司机、平台各方面的责任，这是需要严肃规范的。

规范网约车毋庸置疑，但如何规范才能使其继续保持活力呢？李强认为需要从两个方面入手，一是规范网约车的运营合法性，二是对“一旦出现问题怎么办”给出详细的管理规范，通过加入相应的法律法规、保险条例等，促使网约车向更安全、更便利的方向发展。在关注网约车规范的同时，张彬认为，如何促使传统出租车更好地融入新兴业态也是一个大问题，“比如一些建议中提到的，规定网约车只能通过网上叫车接活儿，而普通出租车拥有上街揽活儿的资格。”张彬强调，像这样可操作性强的、接地气儿的规范细则越多越好。

国外政府部门如何管理网约车

网约车已风靡全球，但在颠覆传统的同时，也引发了巨大的法律争议。很多国家的政府部门都在探讨如何界定网约车的法律地位，如何将其纳入监管，从而确保公众使用网约车的效率、安全和公平。

澳大利亚的情况和中国相似，网约车也是一个很有争议性的新事物。最近在堪培拉，政府已经采取了降低传统出租车运营成本的方法，试图让网约车和传统出租车能够共同发展。据全球华语广播网澳大利亚观察员胡方介绍，网络预约车在澳大利亚一直是一个比较具有争议性的话题，很多专职的出租车司机对网络预约车意见很大，认为大多数网上预约车司机并不像职业出租车司机那样进行官方注册、合法交税以及做无犯罪记录调查，这样一来，网上预约车司机的运行成本要比传统出租车司机的成本低得多，所以竞争完全不在同一条水平线上，这种现状亟须改变。

不过，一些变革也在今年悄然进行，首当其冲的是堪培拉。去年10月30日，堪培拉开始削减出租车的费用，到今年，出租车的牌照费会被减少一半，而到2017年牌照费将会再减少一半。在减轻传统出租车司机负担的同时，堪培拉规定所有的网上预约车都必须要进行官方认可的注册，提供和传统出租车司机一样的无犯罪记录调查，还必须要缴纳商业所得税。此外堪培拉当地政府还规定，所有的网上预约车司机不允许安装计价器，所有的价格都必须要在网上预约车的时候就谈好，计价器将会成为传统的出租车司机的专属工具。堪培拉地区的这一做法一方面帮助了传统的出租车司机，让他们减轻了运营负担，而另外一方面也严格规范了网上预约车的条款。

在有着完善的公共交通网络和高昂的打车费用的日本，网约车服务成了一片“乐土”。 Uber去年通过与东京出租车运营商合作，在当地开始提供叫车服务，提供服务的司机均持有商业运输许可证。今年，Uber开始在日本南部的福冈市进行拼车业务试点。用户使用智能手机应用联系当地的普通司机，后者像出租车一般接送客人，但不向乘客收取费用。据日本共同社报道，Uber会根据驾驶时间等向司机支付报酬，有些司机每周可收到数万日元的补贴。

私人网约出租车服务在新加坡至今依然都是违法的，不过这个并不影响新加坡人使用手机软件等方式来叫车，新加坡主要的出租汽车公司都已经开发了自己的打车软件，而新加坡的陆路交通管理局也推出了相关的服务。此外，一些国际手机的叫车软件在新加坡也有进驻。

在美国，2013年9月19日，加利福尼亚州公共事业委员会（CPUC）作出决定，承认网约车服务的合法性，并制定了相应的监管规范。迄今为止，该委员会又公布了若干监管措施。公共事业委员会认为，网约车的运送行为不是传统的非营利合乘。为此，他们创设了一个新概念，将Uber等互联网约车平台统称为“交通网络公司（TNC）”。其定义是，在加州境内，通过互联网应用或平台连接乘客和私家车主，提供交通服务的法人公司、合伙企业、个体或其他形式的企业组织。接入TNC提供运送服务的车辆是私家车，而不是专用的营运车辆，高档约租商务车公司不属于TNC。TNC不得拥有自己的车辆，它们只能是提供信息服务的网络平台。根据加州法律，公共事业委员会有权为保护公众安全而对TNC实施监管、制定规范。

TNC要开展营业，须向州公共事业委员会申请TCP项下的P类许可。为保护乘客和公众安全，公共事业委员会要求TNC对接入平台的私家车及其司机实施严格的安全核查，并对车辆和司机的责任保险提出要求。在对乘客的保护方面，要求接入TNC的车辆只允许提供预约服务，不得沿路巡游揽客，每次载客不得超过7人。

哥伦比亚特区立法机构于2014年12月5日正式公布了网约车《2014年雇用车创新修订法》，承认网约车的合法性并将其纳入监管。在监管方面，该法律对平台公司、运营人、车辆、保险都提出了严格要求。值得一提的是，该法案解除了出租车预约服务的运价管制。