改善县政环境重在治理懒政怠政

刘建华

2015年，国务院总理李克强多次强调，国家公务人员应坚持主动作为，狠抓落实，切实做到勤政为民，懒政怠政也是一种腐败。

李克强说，经济发展进入新常态，精神面貌要有新状态。广大公务员特别是领导干部要始终把为人民谋发展增福祉作为最大责任，始终把现代化建设使命扛在肩上，始终把群众冷暖忧乐放在心头。如何改善县级行政作风，是当前我国行政体系面临的一大难题，为此，《小康》记者采访了中央党校党建教研部主任王长江、中央编译局比较政治与经济研究中心社会调查研究室主任陈雪莲、中山大学政务管理学院院长肖滨等专家。

冲在一线的县级政府更需要去试验

《小康》：县级政府作为我国行政建制中最基础也是最重要的一级，自建国以来，无论从行政体制还是管理能力等各方面都在不断改进。全国有2800余名县委书记，占处级以上干部总数不足1%，但他们主政一方，产生的影响远非这一比例可以衡量。县级行政机构实际管理人口最多，在地方拥有具体行政决定权也最大，根据您的观察，目前各地县级政府主要存在什么问题？

王长江：县是最直接面对老百姓，也是直接管理人口最多的一个行政机构。县级比一般的司局级都重要，所以中央党校进修部负责省部级、地厅级干部、县（市）委书记的轮训时对县（市）这一级特别重视，在轮训课时方面也特别安排，最初说一个学期一批，觉得时间太长，耽误县委书记们的正常工作，不切实际。后说两个星期，但时间又太短，学不到东西。***总书记上任后，最后决定每批两个月，说明中央对县级确实是比较重视，它是联系上下的最重要的一个环节。

现实中的问题主要体现在我们的行政考核体系存在一定的问题。比如说过分关注GDP数字，因此各地盲目上马一些项目。他们认为，你这个县有的项目我这个县也可以有，最终导致现在产能过剩。再说信访考核，比如说压访截访，群众有问题要反映，但上访率又直接影响到一把手的政绩，由此又导致压访截访现象频频发生。因此对县委书记、县长政绩的考核标准应该更科学地设制。

财政配置也不合理，在发展过程中显现出一些问题，比如说分税制，地方虽有地税，但税收中很大的一部分都被国家拿走了，地方要钱，只能想尽办法。土地财政就是一个很好的例子，把土地转手房地产企业，企业高价卖房，地方政府靠土地维持收入，现在房价高，而且还过剩。

前因所致，政府的公信力下降，县政府做的很多事情都是上级的硬指标，而不是地方老百姓真正所需要的。比如说征地，政府用几十年不变的征地补偿标准从老百姓手中获得，而转手几十万、几百万给了地产商，老百姓能自愿吗？对政府的不信任主要也是体现在县一级。

权责不对称，我们国家的权力级别特别明显，从中央，到省到市、县，而上一级都是分配蛋糕的操控手，因此可见，他自己肯定是拿最大那块蛋糕的人。层级越低，权力越小，但责任却是最大。

肖滨：通过最近几年的整治，行政作风有了一定的改善，但行政结构还没有很大变化，深层次的因素还没有得到根本治理，目前这种好的工作作风能否持续，还有待考验。

我觉得目前存在最主要的问题就是权力太大，不受约束，而且有些张扬，比如某些地方领导对办公楼还要看风水，还搞阅兵。县内人情世故味道太浓，这与地域局限有关，他们的圈子就在一个县内，与企业老板走得太近，容易导致官商勾结，出现腐败。

权力没有边界，尽管权力很小责任很大，但是权力边界不清晰，很轻易就越过了边界，因此又感觉到县委书记权力很大，没有边界的结果就是腐败。

陈雪莲：县，是中国政治里最重要的行政层级，也是社会矛盾和问题最集中的治理单位。在我国中央、省、市、县、乡五级治理结构中，县级政府不仅承担着“上情下达、下情上传”的政策信息、民情民意采集传递的作用，更是决定中央政策能否因地制宜、有效落实的关键。中央负责顶层设计，一级抓一级，层层传导压力，但改革方案能否落地生根，改革第一线的县级政府是关键环节。中央深改领导小组2015年全年召开了11次会议，其中1月份召开的第九次、7月份的第十四次、8月份的第十五次、12月份的第十九次，会议主题均强调明确任务落实责任、加强监督，确保各项改革措施落到实处。这从一个侧面反映出来，地方政府在落实中央政策方面存在力度不足、效果欠佳的突出问题。

《小康》：以前，“县长”“县委书记”主宰一县大小政权事权，也决策地方经济发展命脉，不少官员也因“权力过大”而身陷囹圄，最近两年，记者接触的不少县官都表示，一县之长越来越难当，时下常被提及的懒政怠政，您认为主要原因是什么？

王长江：认为县官难做这是一种普遍现象，并不是一两个县委书记的感慨。但对于各地县委书记而言，并不能要求体制在短期内改善。

我在轮训时和很多县委书记聊过天，他们并非表面上看到的那么光鲜，一个个都在叫苦，责任大，权力小。老百姓认为他们权力很大，但实际上他们的权力是非常有限的。比如说他们得到5个亿的拨款，看起来不少，实际上他们并没有对这笔款的支配权，上级对每一笔款项如何使用都有规定，最后还得检查。地方本地还得有配套资金，你要从我这儿得到一千万，你自己得配套两千万。县委书记埋怨，我就是没钱才向你要钱，但还是得想办法先筹两千万，得到上面给的一千万后再挪走自己的两千万。结果一千万要干三千万的事，能不出问题吗？

本来我们的体制就不是很完善，需要改革。作为冲在一线的县级政府更需要去试验，总结经验，然后由中央提练，最后全国推广，比如过去的联产承包制。现在行政相对公开透明了，无论是好还是坏的都容易引起议论，往往由现在的事被挖到以前的问题，最后导致懒政怠政的结果，创新动力受阻。

陈雪莲：现在不仅仅是县官难当，任一级别的官员都难当了。说“官员难当”有个潜台词是以前的官员很好当。然而，“官员好当”并不是一个正常现象，在公共部门工作，需要服从公共利益至上的原则。追求自主决策空间大、利益回报高的“精英”，不应该在公共部门工作。“官员难当”如果指的是官员权力变小，必须遵规守矩，那么“官员难当”恰恰应该是常态和为官的应有之义。

地方的懒政怠政除了会导致辖区内的行政管理效率降低、公共服务质量下降，也会让中央好的政策沦为“打白条”，负面影响极大。李克强总理说“庸政懒政怠政也是一种腐败”，但是，这种腐败很难定性，更难量化惩处。如何激发地方干部的工作积极性和主动性？一是需要正向负向的双重机制，正向奖优机制、负向罚劣机制，需要双管齐下，目前的工作重点主要在如何督察惩处，如何实施正向的有效激励，还需要进一步探索。二是为地方官员提供主动作为的制度空间。中国改革三十多年的成功经验之一就是“自上而下”和“自下而上”改革道路相结合。中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。强调依法行政、顶层设计、遵规守矩的同时，要给地方政府和地方官员留有因地制宜改革创新的空间。需要从制度和机制上尽快落实***书记提出的“允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围”，不能让地方干部有“多干多错、少干少错”的顾虑和担心。

依法行政才能对干部形成保护

《小康》：八项规定、反四风等一系列有力措施清除了官场积弊，把他们从酒桌饭局、人情往来的压力中解脱出来;发展标准因地制宜、综合考察，考核标准之变，令他们能够结合当地实际找准发展之路。近两年，依法行政、依法执政的呼声越来越大，事实上，依法行政，不仅可以提高百姓认可度，提高政府公信力，也使他们减少了因权力陷阱而可能身陷腐败的风险，对此，您可以给县官们一些什么建议？

王长江：改革进入了深水区，依法治国是一个方向，不能说依法就干不了事，更不能以不依法作为干事的借口。但我们应该制定更合理的考核体系、权责分配制度。

陈雪莲：对于县官来说，首先要有个意识的转变，依法行政是必须的，而且应是第一位的。因为依法行政导致县官难当的说法是可笑的，恰恰相反，依法行政是对干部的保护。原先一些领域规章制度的不完备，使得官员拥有不应拥有的自主决策空间，这些灵活决策的空间往往是催生腐败的关键因素。这几年，国家各个领域的制度化规范化程序化工作日趋完善，堵住以往的制度漏洞，减少官员的腐败空间和违法违纪风险。其次，要有责任主体意识，在其位谋其政，只要没有私心，为了公共利益而进行的改革创新和差异化探索是一定会被认可的。

另一方面，从中央的角度来说，依法行政有两方面要注意的事情，一是及时清理、修订不合时宜的法律法规，一些不合时宜的规章会逼得地方不得不“造假”。二是要适当区分党纪和国法的适用范围，党的组织纪律和国家法律法规所约束的对象和事项是不同的。

肖滨：在近年来查处的腐败大案要案中，大多都存在“拔出萝卜带出泥”的“圈子现象”，很多地方，比如说广东茂名的窝案，几乎是一锅端。官员与商人、亲属、情人、同学、朋友等以利益为纽带，结成错综复杂、盘根错节的“圈子”，上下其手，互相提携，政界商界通吃，共同牟取不义之财。一旦东窗事发，一人牵出一窝人，就会出现家庭式、区域性甚至塌方式腐败。

各种腐败案件一再证明，缺乏有效制约与监督的公权力，才是最大的“腐败风险点”。调整政商关系，赋予民众更大的问责权力。如果不对公权运行机制进行合理设计，增进必要的制约与监督，腐败风险就会呈现“散点”状态，凡是公权辐射得到的地方都存在腐败风险。体制内则要完善制度与程序设计，使现有的制约力量能真正起作用，而非形同虚设。

《小康》：发展县域经济、推进城镇化建设等都是当前县级政府的头等大事，您认为他们在行政过程中，应当注意哪些问题？近几年，无论是中央还是地方，都非常重视县级行政作风的转变，根据您的观察，具体有了哪些方面的转变？带来了什么影响？

王长江：在GDP与环保之间，对于大多数县委书记而言，他们可能是在“走钢丝”，两者间客观存在一定的矛盾。现在对GDP的考核加入了“绿色”因素，比过去好了许多，要更科学地寻找两者的平衡。

陈雪莲：县域经济、推进城镇化建设和环保等方面存在的问题不是在县一级可以解决的问题。上面的指挥棒如果把环保、民生等问题的重视程度看得和之前对GDP重视程度一样，这个问题就迎刃而解了。行政作风的转变需要硬约束和软激励同时发挥作用。在官员个人评价和政府整体绩效监督评估改革中，既要加强自上而下的上层监督，也要扩大自外而内的外部监督;既要强调督察，也要强调激励。