“县政”图新

李秀江

培训县级主要领导的短期目的在于维持一个更稳定的政治结构和更有效的行政集团。长远来看,县域政治也是中国政治体制改革的有效突破点。

十天的时间不算长。但在高云的人生经历中,这十天却得到了前所未有的历练。

高云是河北省鹿泉市副市长兼公安局长,5月30日,他从北京返回鹿泉,结束了全国县级公安局长专题培训班的学习。

他是全国3000多名县级公安局长大规模进京培训的最后一批。为期十天的培训,让他们这些长期在基层一线的公安局长获得了一次难得的学习机会。

作为一名县级市的领导,进京接受如此高规格的培训还是第一次,他感受到了巨大的压力。

高云知道,在他进京培训前后,中央对全国县委书记、县纪委书记的大规模跨级培训已经结束。而全国县级检察长培训班、县级法院院长培训班、县级国土局长培训班也都在进行之中,和他同样的县级重要岗位的主要领导几乎都是第一次纳入中央培训的范围。

在更多人的理解中,这种对县级领导全覆盖式的中央跨级直训,主要是为了化解矛盾,维护基层稳定。但在目前看来,这样的理解可能过于片面。

分析人士认为,中央层面的想法是,未来的县级政权尤其重要,县政改革或许是下一步全面改革的突破口。

“县政”危机

2008年,贵州瓮安、云南孟连、陕西府谷、江西铜鼓、重庆开县,相继发生的群体性事件让全国为之震动,基层矛盾加剧的现实让人对县域稳定产生怀疑。进入2009年,不论是经济形势还是社会矛盾都充满了诸多的不确定性,中国正处在一个新的拐点。

中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙认为:“随着我国经济深度转型,社会阶层逐渐分化、利益主体日益多元,因分配不公、利益调整失当引发群体性冲突,已经威胁到和谐社会的构建和基层政权的稳定。”

毫无疑问,中国社会已经进入矛盾多发期。尽管民间舆论对中央轮训县级官员的效果有些怀疑,但中央高层对种种不确定性的判断显然更深谋远虑:既要化解当前的危机,更要有一个长远的全面治理。

2008年10月,新的《中国共产党党校工作条例》正式出台,其中最引人关注的是将县委书记纳为中央党校轮训对象,学员在党校的考核情况将作为干部任职、晋升的重要依据之一。

从培训县委书记开始,到随后的县级公安局长培训、县纪委书记培训、县检察长、法院院长、国土局长……几乎所有县级重要岗位的领导都在全覆盖式的培训之列。

如国家行政学院刘旭涛教授所言,此番轮训与当下群体性事件频发,基层矛盾加剧的政治现实密切相关,由此中央高层对基层干部重视空前。

国际机构战略顾问、资深时事评论家棹元在接受《小康》采访时说,在中国的五级行政体制中,县域属末梢,事权最重而财权有限,面对的压力可想而知,这是中国政治最具有不确定性的政治断面。而这个断面背后涉及到的是,中国的纵向权力合理分配的问题。

对于这个问题,中央党校曾针对一千多名县委书记做过问卷调查, 92%的县委书记认为,县域政治的财权和事权不对等,有钱有权的部门都上收了,花钱难办的事都下放了。七成以上的县委书记认为,县乡政府是一个功能不完全的残缺政府。

棹元认为,中央对县政的空前重视与近年来中国社会结构的急剧变化是密不可分的。通过2008年的多起群体性事件,可以观察到,社会底层特别缺乏有效的利益表达渠道和公正的博弈机会。而在金融危机和信息技术进步的双重背景之下,随着社会底层对于利益分配公正性的要求日益高涨,可以说社会危机是一触即发。

“随着这一轮县域官员的培训结束,县级政权会在整个行政架构中得到强化。”

轮训不只是为了“维稳”

早在去年11月10日至26日,中国2600多名县委书记在五所国家级干部培训学校开始“轮训”。鲜为人知的是,这次轮训并非中组部、中央党校组织,而是由政治局常委会讨论决定的。

在当前形势下,如此高规格地对县委书记集中轮训,中央维护基层社会稳定的意图显而易见,而其后对全国县级政法系统内的公、检、法、司开始全面培训,其“确保国家安全与社会和谐稳定,把矛盾化解在基层”的目的则更为突显。

“县级公安局长承担着维护一方稳定,确保一方平安的重大的政治责任和社会责任,在当前严峻的经济形势和复杂的‘维稳局面下,必须提高他们的能力和素质。”公安部政治部副主任、人事训练局局长李春生谈到跨级直训的原因时说。

其实,对于全国县级重要岗位领导的全面培训,“维稳”只是内容之一,是形势紧迫的应时之举,经过一番轮训,县级主要领导并非就可以解决一切问题,中央更为深远的考虑是,中国的改革已经进入关键阶段,“县政”在中国行政架构中越来越重要,县级主要干部的素质和能力越来越影响中国的稳定和发展。

正如国务院副总理回良玉所说,“县域发展状况如何,很大程度上决定着社会主义新农村建设的进程,决定着中国特色农业现代化建设的成败,决定着城乡经济社会发展一体化的前途。”

此次对县委书记的轮训,除了维护稳定之外,更主要的是围绕十七届三中全会关于推进农村改革的决定,如何搞好土地流转、如何推进城乡一体化、如何加强党的建设。培训的内容,不仅有中央文件,还有经济管理和基层治理等方面的实际操作。

湖南省宁乡县委书记黎石秋介绍,给他们讲课的除了专家以外,还有中组部常务副部长、中农办副主任、城乡建设部副部长、发改委副主任、中央政法委秘书长。“他们都堪称专家型领导,谙熟情况,讲课针对性很强。”

国际机构战略顾问、资深时事评论家棹元表示,可以预想的是,今后各县域仍有大大小小的群体性事件,或是利益诉求,或是无意识的群体泄愤。这将是当前县政最直接和最紧迫的问题。这样的问题发生,显然不是主要领导的素质就能解决问题的。不过依然需要他们做好足够的心理准备,争取能够采取谈判和解的方式化解潜在的危机。

棹元认为,在危机催生之下,培训县级主要领导的短期目的在于维持一个更稳定的政治结构,和更有效的行政集团。长远来看,县域政治也是中国政治体制改革的有效突破点。

政令畅通更为重要

在传统的政府架构中,县委书记一头代表执政党形象,一头连接着基层百姓,县委书记对政策的理解程度和执行能力,直接关系到中央的政策能否不折不扣地落实到基层。

但是,在现实工作中,县委书记几乎都没有机会直接与中央直接沟通,更不要说县级其他领导了,在目前的行政架构中,县级领导更多的时候不是对中央负责,而是对上级负责,这与中国干部选拔制度的演变不无关系。

新中国的干部选拔制度开始是党内任命、下管两级,中组部管到省级和地市级,上世纪80年代开始进行干部任免制度改革,改成下管一级。基层官员只需要对他上一级的领导负责,这样,县这个中国最重要的地方治理单位在政权系统里就被边缘化了,县级官员的行为和中央政府的意图就容易发生偏离。

棹元称,县域官员本来是应当和当地公民水乳交融的,但从现在的权力来源上看,他是上级任命,属于行政代理,在权力链条上恰恰是距离本地公民最遥远的。而我们难以奢望一个遥远中央政府的行政代理人对本地公共政治负责。这种代理人关系背后无法构成对等政治权责关系,因此也很难寄望于官民信任。

其实,在基层,许多老百姓都承认中央的政策是好的,是下面的执行者把经给念歪了。基层的一些官民冲突看起来是发生在基层政府和公民之间,但事实上,这种基层权利诉求的实质,是直指整个政治结构的。“在当前的形势下,一个起码的要求是要保证政令畅通。”

如何建立和中央的直接关系,从而对政策的理解更加到位,就要考虑县政主要领导人的选拔、考核和培训等问题。目前中央已经在选拔和考核干部方面做了诸多努力,而从去年开始,对县级官员的跨级直训也开始进入轨道,且无论效果如何,至少这是一种令中央的意图更准确有效地传达到基层的手段之一。

辽宁省长海县委书记郝明在培训后坦言,中央政策平时是层层下达,在这里是面对面交流,我们可以把要求、想法直接表达,可以说真正实现了中央和基层的无缝对接。政策的制定者亲自来讲政策,让我们了解了中央政策“为什么出”,为什么是“这样出”而不是“那样出”。

“县政”需要全面整治

许多人都知道,北京有一个著名的上访村,那里长年居住着一个庞大的上访群体,他们来自全国各地,而县级以下的上访者居多。上访的原因各有不同,但大多是因为地方政府在发展过程中与民争利而造成上访。

改革开放三十年来,我们更多的是在经济方面的改革,由此带来的一个负作用是,各级官员把经济指标当作唯一的政绩。对于今天的中国政府体制改革而言,还面临一个严峻的问题,那就是国家利益部门化、部门利益博弈化、利益博弈公开化造成的政府权威流失。

在当前各种危机的压力之下,各种社会问题突显出来,基层官员的思维并没有从原有的惯性中解放出来,在处理问题时方法简单粗暴,而在群体性事件和突发事件面前,更是显得经验不足。

从近年来社会情势的变迁来看,必须要对“县政”做出改革,如果能够顺利地转变管制性思维,“县政”改革将是进一步改革的突破口。

中央采取跨级直训县级官员的意图之一,也是想借此改变这种思维惯性,但目前只是应时之举,本质的改变必然要从全方位的改革入手。

棹元认为,在当前的县级行政架构中,财权被长期边缘,事权却是日益增加。由于财权和事权的矛盾日益凸显,我们才意识到,单一制国家必须要对地方分权做非常深入的制度算计。而县政问题其实就是当前中国地方分权的一个核心问题。因此,由县域所贯穿的财税制度、司法制度和人事制度都存在改革之处。

同时,学界对行政体制改革普遍有一个误解,认为这只是一个行政改革的问题,其实不然。“从表面上看,行政权是最为巨大的权力体系,但在某种意义上讲,中国的行政权力只是一个影子式的权力。行政权的边际界限不清晰是一个严重的问题,而行政权内部的界限划分同样不明确,因此中国目前的行政权运作大多是依靠政治观念的引导和政党部门的推动。”

“这不是一个单纯的道德号召和党性教育就可以解决的问题。这是一个深层政治问题在部门和个人利益问题上的投射。”在棹元来看,这不仅需要我们采用政府治理的观察视角,还需要把政府体制改革问题放在政治要素结构中去考虑。这涉及到的是整个政治结构的改革问题,其实是一个建构国家的行政权合理地划分的政治问题。

因此,需要将政府行政体制改革的问题作为一个重要的政治问题对待,而不是简单地作为一个行政问题对待,这对进一步的改革具有决定性意义。