论我国草原生态补偿的法律制度建构

梅东杰

论我国草原生态补偿的法律制度建构

梅东杰

随着经济社会的快速发展，生态环境问题的日益严峻，特别是草原生态环境不断恶化，草原生态补偿法律制度的建构迫在眉睫。我国目前草原生态补偿法律制度体系面临一系列漏洞、问题，这些问题的长期存在，直接影响和制约到我国草原生态补偿法律制度体系的健全和完善，不利于我国草原生态环境的改善。基于此，本文通过分析我国草原生态补偿现状及问题，在此基础上制定了草原生态补偿法律制度建构策略。

草原生态补偿 法律制度 建构

草原生态补偿法律制度指的是国家政府部门、草原资源受益群体及相关社会组织团体，为了确保草原生态资源有效利用，草原生态环境良性运作，结合实际所颁发和制定的法律管理制度体系。草原生态补偿作为应对由经济社会快速发展所引起的草原资源过度利用、草原生态结构破坏、草原环境日益恶化等一系列发展问题的重要手段和基础方法，是实现经济发展与草原生态保护相平衡的有效方式和调控手段之一。基于新时代背景下，为了达到保护草原生态环境、人与自然和谐发展的目的，构建完善的草原生态补偿法律制度体系，将显得意义十足。

一、草原生态补偿的内涵

草原生态补偿，指的是草原生态资源受益主体向草原生态服务者、建设者、保护者、受损者等由此受到经济损失的群体给予相应的补偿。草原生态补偿的主要目的是为了积极引导和鼓励全员树立草原生态资源和环境保护意识，勇于肩负草原生态资源保护责任。

二、我国草原生态补偿法律制度存在的问题

(一)草原生态补偿法律制度体系不健全

目前，我国关于草原生态补偿方面并未形成一套健全和完善的法律制度体系，法律制度错位、缺位问题十分突出。同时，草原生态补偿并未纳入我国立法范畴。我国在草原生态补偿过程中，通常采取草原补助奖励费、生态林补偿等措施，给予退牧还草、退耕还林主体一定的经济补偿。首先，针对草原生态补偿，我国《宪法》中并未作出具体规定，仅仅给予草原相关主体一定的征地费用补偿，并没有专门针对草原资源损耗和环境结构破坏制定补偿办法；其次，在草原生态补偿办法具体落实过程中，仅仅对采矿、防沙、治沙过程中所造成的草原破坏给予一定的经济补偿，其他经济过程所造成的草原生态破坏，并没有进行相关补偿办法和制度的制定。同时，具体的补偿模式、标准也不明晰；最后，在行政法规层面，严格按照《宪法》中相关规章制度、法律法规，重点以森林植被资源、结构保护为主，专门针对草原生态补偿的法律法规、制度条款非常少，基本存在一片空白。此外，对于草原生态补偿相关问题界限和规定十分模糊，规定标准不统一、规范不科学。总而言之，我国草原生态补偿法律制度体系并未形成，缺乏法律制度的基础和依据，将需要不断健全和完善相关法律法规、制度决策体系，进而解决现实问题。

(二)草原资源权属较为模糊，补偿工作难以落实到位

针对草原生态资源产权，我国《宪法》中明确规定，草原生态资源属于国有自然资源，其产权属于国家所有，可以划分为两种所有制管理形式：一是集体所有制；二是全民所有制。《物权法》中明确规定，草原生态作为国家的重要资源，社会公民拥有草原生态资源的占有、利用和收益权利。由于草原生态资源作为国家、集体公有资源，所以其破坏问题十分突出。同时，草原生态资源具备国有、集体等特征，其产权属于国家所有，而使用者为社会公民，为了确保国家、集体利益处于核心位置，人们在利用草原生态资源过程中，必须在维持国家、集体利益的基础上，才能满足自身利益需求。如果产生经济亏损，那么草原生态资源承包者将蒙受巨大损失。除此之外，部分集体或个人承包草原生态资源之后，由于种种原因，将草原生态资源转包给他人，这种状态下，草原生态保护工作将流于形式，出租人、承租人对其保护工作相互推诿，严重影响到保护效率。所以说，责权不清、义务不明、补偿主体模糊的问题，直接影响到草原生态资源权属分配问题，不利于草原生态补偿工作落实到位，阻碍着草原生态补偿法律制度体系的建构。

(三)草原生态补偿法律制度内容不完整

首先，草原生态补偿主体范围小，执法程序较为混乱。为了严格贯彻和落实国家相关政策法规，维护草原生态补偿相关权益，从而给草原生态资源承包集体、个人所造成的一切经济损失和成本投资，均需要得到国家政府部门的相应补偿。政府部门、草原生态受益者、破坏者均需要按照比例承担相应的补偿责任。政府部门作为草原补偿政策制度、法律法规制定主体，并且进行资金的预算和调度。目前，我国草原生态补偿法律制度体系建构过程中，涉及到的政府部门有发改委、财政部、林业部、农牧等部门。然而，由于政府部门之间责权不清、职责不明，在草原生态补偿法律制度落实过程中，相互推诿扯皮，倒置主次关系，从而导致草原生态补偿标准不规范、方法不科学、制度落实不到位、效率低下等问题的普遍存在。

其次，草原生态补偿资金筹集渠道单一。目前，我国用于草原生态补偿的资金主要来源于政府财政补贴、相关环境收费，政府部门通过进行草原生态专项基金的创建和财政转移支付来完成草原生态补偿工作。与国外草原生态补偿相比，我国草原生态补偿资金来源渠道单一，各项税费制度、收费标准并不规范。一方面加大了各级政府财政负担；另一方面不利于草原生态补偿公平化、平等化原则的体现。“谁使用、谁保护、谁受益、谁补偿”的草原生态补偿原则并未贯彻执行到位。

再次，草原生态补偿形式和方法过于单一。目前，我国草原生态补偿形式和方法大致可以划分为四类：一是资金补偿；二是实物补偿；三是智力补偿；四是政策补偿。其中：以资金补偿为主，其他补偿为辅。我国关于草原生态资金补偿进行了一系列管理办法、制度规范、法律法规等体系的构建和完善，对其他三种辅助类补偿形式和方法的立法尚不规范，基本上存在立法空白问题。

(四)草原生态补偿法律监管机制不完善

我国各省市关于草原生态补偿的标准、内容、对象、范畴、主体等设置并不统一，加之法律监管模式存在较大差异。由此造成法律监管机制不完善，主要监管主体为政府部门、社会群众、公众媒体等。然而，政府部门草原生态补偿法律监管体系不完善，部门、岗位和职能的缺失，监管效率和水平较低；社会群众的参与性不强，公众媒体的监管范畴不够宽泛，并且容易受到政府部门的直接干预。与此同时，各法律监管主体在监督和管理过程中，并没有严格、统一的法律制度和标准规范。如此一来，在草原生态补偿监管法律制度缺失的状态下，职务犯罪问题较为突出，草原生态资源经营管理者所得到的政策扶植、资金支持较弱，不利于积极主动性的提高和相关法律制度体系的完善。

三、我国草原生态补偿的法律制度建构策略

(一)构建完善的草原生态补偿法律制度体系

现阶段，我国尚未构建起健全和完善的草原生态补偿法律制度体系，草原生态相关法律法规、规章制度较少，并未进行专项立法。立法不完善、政府指导缺失、缺乏专业化和针对性等问题十分突出，甚至存在立法空白的现象。草原生态补偿法律制度体系的构建和完善，将能够明确各参与主体的根本职能，为草原生态保护工作提供强有力的基础保障和法律依据，可以客观指导、积极引导和鼓励草原生态各主体标准化、规范化操作、运行。所以说，草原生态补偿法律制度体系的建构意义深远而重大。首先，加大对现行草原生态补偿法律制度体系的健全和完善力度，对相关法律法规、政策制度进行详细划分、区别对待，对存在冲突的地方做出适当的调整，对存在空白的地方进行适当的补充，对存在交叉重叠的地方做出适当的删减和整理，从而体现出草原生态补偿法律制度的权威性和适用性。其次，进行草原生态补偿基本法律法规的颁发和实施，作为其他法律法规制定的主要参考依据。由于我国地域辽阔，草原生态补偿办法层次不齐，通过草原生态补偿基本法律法规的制定，能够为各地区草原生态补偿相关法律法规颁发和制定提供基础依据，有利于草原补偿标准、原则、范畴、对象、职责、监督、管理、分工、资金等内容的详细界定和具体划分。

(二)进一步健全草原生态资源权属机制

由于我国草原生态资源属于国家公共资源的重要组成部分，属于国家集体所有，而草原生态资源的使用者却为集体、个人等。如此一来，草原生态资源的管理主体为国家政府部门，利用主体为集体或个人。基于此制度体系下，草原生态资源权责相对分离，草原生态补偿政策难以落实到位，从一定程度上影响到集体、个体承包者的积极主动性。尽管草原农牧民作为草原生态资源的主要使用者和保护者，但是其享受到的权利和利益却受到极大的限制，产权制度不明晰，将不利于草原生态资源和环境的有力保护。因此，必须进一步健全草原生态资源权属机制，明确权属关系和产权制度，从而形成良好的运作机制和保护机制。与此同时，通过权力下放，将草原生态资源的管理权真正交给农牧民及承包集体，进行主体责任的确定，让草原生态补偿管理权和保护权落到实处，从而为法律制度的建构提供科学保障。

(三)进行草原生态补偿法律制度内容的充实和完善

首先，必须明确草原生态补偿主体。按照我国相关规定，草原生态补偿主体为政府部门、草原生态资源受益者和破坏者。因此，在草原生态补偿主体确定过程中，一定要理清思路和关系，将政府部门、草原生态资源受益者和破坏者作为补偿主体，需要三类补偿主体严格按照相关标准和比例，承担一定的草原生态补偿费用，从而对相关主体起到约束作用，对草原生态资源起到保护作用。

其次，草原生态补偿对象的确定。一般来讲，草原生态补偿的主要对象为草原生态建设者、保护者和受损者。草原生态资源保护者为了保护公共资源而放弃自身发展机会和经济报酬，由此产生一定的经济损失，需要通过草原生态补偿来保障其核心利益；草原生态资源建设者为了建设者为了参与公共劳动而产生一定的经济损失，为了公平起见，应该得到相应的经济补偿；草原生态资源受损者由于遭受到经济损失，所以需要通过接受补偿来缓解经济压力。

最后，草原生态补偿模式和方法。如前文所述，我国现行的草原生态补偿方式主要包含四种，其中以资金补偿为主，其他补偿为辅。同时，以政府补偿为主，市场补偿为辅。由于草原生态补偿资金来源渠道过于单一，加之本身产业属性的脆弱性，所以国家需要建立纵向和横向相结合的财政转移支付方式，积极引导和鼓励全员参与、共同维护，坚持“谁使用、谁补偿；谁受益、谁保护”的基础原则。此外，从法律层面出发，加大草原生态税收补偿力度，通过制定完善的税收制度体系，对草原生态资源受益者进行税费全额征收，对建设者、保护者和受损者适当降低税费标准。通过多方筹措、多元化创新模式，进而达到草原生态补偿法律制度内容充实和完善的目的。

(四)健全和完善草原生态补偿法律监管体系

健全和完善草原生态补偿法律监管体系，积极引导和鼓励所有草原生态补偿对象、补偿主体、社会公众、组织机构、媒体平台，共同参与草原生态补偿法律监督和管理工作，从而为草原生态补偿提供强有力的法律监管依据，创设公平、公正、平等的草原生态补偿法律监控环境。与此同时，将草原生态补偿法律监管手段有效运用于草原生态补偿前期准备、补偿标准、补偿资金等环节。做好草原生态补偿计划、实施、反馈、整改等环节的法律监控和管理工作，最终构建科学、公平、公正、多元化的法律监管体系，为草原生态补偿法律制度体系的健全和完善奠定坚实基础。

[1]黄润源.论我国生态补偿法律制度的完善[J].上海政法学院学报(法治论丛),2010(06).

[2]李晓蕙,滕有正.草原生态重建的国家补偿[J].内蒙古大学学报(哲学社会科学版),2010(02).

[3]宋丽弘,唐孝辉.我国草原生态补偿制度探析[J].理论与现代化,2012(02).

[4]臧成.我国生态补偿立法的困境及其对策[J].山西省政法管理干部学院学报,2015(03).

河南质量工程职业学院)

梅东杰(1984-)，男，河南平顶山人，本科，河南质量工程职业学院，教师，研究方向：法学。