当前农村法律顾问制度的主要问题与对策——以湖北省利川市为例

黄祥瑞

当前农村法律顾问制度的主要问题与对策
——以湖北省利川市为例

黄祥瑞

随着我国农村改革的深入推进和社会主义法制的健全与完善，农村法律顾问制度应运而生。该制度是指法律服务人员进驻农村，给予包括知识宣教、处理调停、法律援助、参与诉讼等在内的法律层面的指导和帮助。它弥补了农村律师数量相对较少、法律服务难以全面覆盖等不足，满足了基层组织和村民对法律服务的基本需求。为进一步完善农村法律顾问制度，充分发挥其积极作用，本文以湖北省利川市农村法律顾问制度实施情况为例，在实证研究的基础上阐述这一制度目前存在的问题及其原因，并提出针对性的解决方案，以期有所帮助。

农村 法律顾问 利川市

近年来，地处湖北恩施的利川市，社会经济发展较快，人民群众生活水平日益提高。为了更好地服务基层群众，维护社会和谐稳定，利川市逐步在全市推行了法律顾问制度。这一制度在我国最早起源于上个世纪80年代，它经历了从试点到逐步成熟的不同阶段并在实践中与不同主体和对象相结合，延展出具有针对性的、不同的法律顾问制度，其中包括利川市所实施的农村法律顾问制度。

一、农村法律顾问制度概述

农村法律顾问制度是指在各级党委、政府鼓励和引导下，法律服务机构和法律服务人员进驻农村，对一定范围内的农村及其村民给予法律层面的指导和帮助，包括普法宣教、法律咨询、处理调停、参与诉讼等。

这一制度畅通了农民寻求法律服务的途径，提高了农村法治化水平，开创了司法行政工作深入农村的新模式，也为建设社会主义新农村做出了新探索。但是，受诸如经济发展水平、地理交通限制等多种因素的影响和制约，农村法律顾问制度目前并没有普及化，只是在少数条件成熟的乡镇农村试点实施，并且取得一定的成果和经验。基于农村法律顾问制度在基层民主政治建设、经济建设和社会主义和谐文化建设等方面的重要作用，极具推广和借鉴价值。

二、利川市农村法律顾问制度的实施现状

近年来，利川市紧紧围绕建设法治湖北、法治恩施、法治利川的要求，通过将普遍建立法律顾问制度与法制宣传教育工作相结合，与人民调解工作相结合，与法律服务工作相结合的“三结合”为抓手，充分发挥法律顾问法制宣传员、信息收集员、法律服务员、纠纷调解员、决策监督员等“五大员”作用，助推法治利川建设进程。

2014年利川市普遍建立法律顾问制度工作领导小组办公室先后印发《利川市法律顾问工作制度》《利川市法律顾问工作职责》等文件，对法律顾问的工作范围、服务程序、工作职责、考核办法和经费管理等方面做出详细规定。2015年3月31日利川市第八届人大常委会第二十八次会议通过《利川市人大常委会法律顾问工作管理暂行办法》，共六章，分别从总则、法律顾问的职责、法律顾问的遴选聘任、法律顾问的工作方式、法律工作的任用管理、附则六个方面规范利川市法律顾问工作，以此加强对法律顾问的管理、监督、考核评比工作。截至2015年12月，利川全市14个乡、镇及下辖的585个村(居)委会实现了法律顾问全覆盖，提前完成了州委州政府提出的阶段性目标任务。

在具体实施过程中，利川市为各乡(镇)制作农村法律顾问便民服务卡十万余份，将各地的法律顾问联络册和法律顾问服务事项、服务方式、服务流程、服务承诺一并制作成卡，分发到全市585个村(居)的村(居)民手中，方便全市人民的法律咨询和法律服务。在实现农村法律顾问有形覆盖的同时，还督促顾问合同的签订，确定法律顾问人员，以促进法律顾问制度的稳定和长久发展。每个乡镇还建立2个以上的村级法律顾问室示范点；每村设立法律顾问公示牌，公示法律顾问的联系方式，明确法律顾问工作职责，构建“一村一法律顾问”工作网络，进一步规范农村法律服务。据统计，利川市的法律顾问在第一个合同年就接待群众共3800多人次，调处矛盾纠纷1600多起，协助处理信访案件248起，为维护社会稳定做出了重要贡献。

三、当前利川市农村法律顾问制度存在的问题及其原因分析

利川市在普遍建立农村法律顾问制度工作中做了大量工作，农村法律顾问制度也在利川市新农村建设工程中发挥着日益重要的作用。但随着农村各项改革的持续深入以及受各种主客观因素的影响和制约，还存在着一些亟待解决的问题。主要表现在：

(一)各单位之间发展不平衡

已按要求组建乡镇法律顾问团的14个乡(镇)中有个别单位对于建立农村法律顾问制度的重要性认识不足，积极性不高。主要表现为：(1)行动滞后。对于完成主管单位下达的建立乡镇法律顾问团为村民提供法律服务的要求和聘请相关法律工作者、完善相关配套措施等方面一定程度上落后于其他单位。(2)宣传不够。对于农村法律顾问团及其所能提供的法律服务的宣传缺乏甚至缺失，导致普通村民对该制度的知晓率和利用率不高，进而导致该制度和法律顾问无用武之地。(3)工作缺乏主动性。个别单位对于法律顾问制度的执行完全是照章办事，等待上级发文件下指标，然后完全照搬执行，不顾本地实际情况，且创新意识不强。由此导致了14个乡镇中虽然均建立了农村法律顾问团，但是产生的实际效果却存在很大的差距。

造成这一问题的原因主要在于个别单位对于农村法律顾问制度的重要性认识不足，对建设社会主义新农村过程中的法治建设的地位认识不足。同时法律资源与法律人才的缺乏与地区间差异也在一定程度上加剧了这一问题。

(二)对农村法律顾问制度的相关认识有偏差

相关人员对农村法律顾问制度的认识存在的偏差主要表现在：(1)对法律服务这一高端产品的价值和价格的认识不够，把其等同于一般产品。这一认识偏差一定程度上导致了法律顾问团所在村镇的相关领导对于法律顾问给予的法律服务与建议缺乏重视，明面接受、暗里闭锁、不求上进，在经费和其他保障上不有效供给。(2)对法律顾问的功能认识不够。大多认为法律顾问只是替其打官司和应诉，而没有从促进依法行政、进行法治教育、提升法治建设水平这一高度去认识。法律顾问的功能众多，包括知识宣教、法律咨询、处理调停、法律援助、参与诉讼等，可以对农村事务给予法律层面的全面的支持和帮助。(3)对法律顾问的身份认识不够。部分村干部总是将其视为本单位的工作人员，认为法律顾问理应帮助村镇完成行政与组织任务，一切从本村或本单位利益出发，从而忽略了法律顾问的中立性及其第三人身份。

产生这一问题主要是因为农村长期以来的闭塞导致法治的触角难以有效触及从而造成部分村镇干部一定程度上缺乏法律素养，对法律服务接触较少，对法律职业了解不多，对法律工作者定位偏差。

(三)在实践中偏离制度设计初衷

农村顾问制度的设计初衷在于为农村村民及其组织提供知识宣教、法律咨询、处理调停、法律援助、参与诉讼等多方面的法律服务。但也由于其服务内容过多、过于琐碎，大部分咨询和求助都脱离了专业范围。部分顾问单位期望值过高，把法律顾问当做万能的，包治百病，不管出现什么问题都寻求法律顾问的帮助。因此，在开展律师进村、法律便民工作中，法律顾问的服务范畴和边界在哪也是一个有待于进一步规范和解决的问题。同时，实践中出现的最大的问题是法律顾问如何取得老百姓信任。农村法律顾问律师与所服务的村民之间往往属于完全陌生的两方，之间并未形成一种信任与默契。法律顾问的费用并非乡镇村民自身支出，进驻原因也完全是一种行政指派。在绝大部分村民眼中，法律顾问是政府出资聘请的，代表的是政府的利益，是给政府当说客来忽悠他们的，对于法律顾问提供的法律服务和建议多不愿采取和采信。因此，法律顾问与村居社区之间难免存在尴尬，如果想要有效开展工作则需一段时间的磨合期。

(四)法律顾问工作缺乏主动性

法律顾问，尤其是律师，作为自由职业者，其所提供的法律服务往往是有偿，而且律师自身的职业特点使其在一定程度上不能自己把控时间，常常忙于其他法律事务的处理。农村法律顾问作为政府的惠民工程，带有公益性，律师提供服务此时更多体现的是一种社会责任，具有义务性。虽然能获得一定的补助，但不可否认其补助与律师代理其他案件的代理费以及作为企业法律顾问所收取顾问费相比，明显存在较大差异。因此，法律服务的有偿性与法律顾问工作的公益性产生了一定的冲突，也就很难强求律师能够主动、积极地提供法律服务，进而导致部分法律顾问的工作停留在例行公事，应付检查之上。

四、当前利川市农村法律顾问制度的完善对策

(一)以乡(镇)村为单位培养基层法律人才队伍

以基层普法与依法治理等机构骨干人员、“两委”干部、村民小组长、调解员等等为培养对象，邀请律师、学者等具有高度专业水准的人员为讲师，采取集中培训、上法制课、以会代训等培养方式，培养知法懂法人才队伍，以此扩大基层法律队伍，让一批人成为“知法懂法人才队伍”的中坚力量和带头人，并影响和带动身边人学法用法。最终缓解现阶段法律人才资源相对匮乏的现实状况，不断满足干部群众学法用法的现实需求，并扩充进法律顾问团，解决法律服务供不应求的问题。

(二)制定考核标准，严格监督程序，完善激励机制

在实践中，存在部分法律顾问挂名而不做事或做事缺乏积极性、创造性的现象以及部分法律顾问义务投入大量的时间精力而得不到补偿的现象。针对于此必须建立对应的奖惩措施，配合法律顾问的考核体系对其进行奖励或惩处，以此激发法律顾问工作的积极性，促进农村法律顾问制度真正发挥出效果。

因此，要建立科学的法律顾问考核标准、补贴制度和奖惩制度，促进法律顾问工作成果与其在本单位的考核挂钩。完善以能力和实绩为导向的考评机制和以实绩、品德、知识、能力等要素构成的法律顾问评价指标体系，激励法律顾问不断增强自身素质，提高服务水平。要加强宣传，打造品牌，营造氛围，进一步提升法制副校长的荣誉度和责任感，激发其工作效能。

(三)加大对农村法律顾问制度的宣传力度

充分利用报刊、电视、广播、互联网等多种形式，广泛宣法律顾问和其他法律援助的活动内容、服务范围等，提升公众知晓率和社会知名度。建立公示栏公示法律顾问的姓名、联系方式、工作职责等基本信息。举办法制讲座、面对面咨询、参与调解纠纷等多种方式，解答群众法律疑惑，宣传普及法律知识，提高宣传水平。以此使更多的村民知晓农村法律顾问制度，了解农村法律顾问，寻求法律顾问的帮助。

在建设社会主义新农村与依法治国的大背景下，农村法律顾问制度恰到好处地将两者结合起来，弥补了长期以来农村法律人才匮乏、法律服务难以触及的短板，在推动农村法制化进程、促进农村基层组织依法行政、维护农村和谐稳定等方面发挥了重要作用。农村法律顾问制度在未来需要不断地进行完善与改进，以此在法律层面，为建设社会主义新农村贡献力量。

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华中师范大学法学院)