《景区最大承载量核定导则》实施障碍体系研究

杨亚娜

一、前言

随着散客化浪潮的到来，旅游景区超载问题凸现出来，旅游旺季，居民大规模集中出游，景区严重超载。2015年元旦，上海外滩发生群众拥挤踩踏事件，迅速成为社会焦点问题，景区超载问题已经成为国家层面亟待解决的重大问题。为保护景区旅游资源环境不被破坏、确保旅游公共安全，国家旅游局于2015年4月制定并实施《景区最大承载量核定导则》（以下简称《导则》），以此保障旅游者的人身安全和景区旅游可持续发展，其建立了一套完整的景区最大承载量测算规范和标准，它对贯彻落实《旅游法》第四十五条、一百零五条等相关条款实现了呼应，实际上是一种细化措施。

景区最大承载量即景区旅游容量，也称旅游承载力，是指在一定时间条件下，在保障景区内每个景点旅游者人身安全和旅游资源环境安全的前下，景区能够容纳的最大旅游者数量。近两年以来，媒体不断报道游旺季景区超载险象环生的情况，《导则》执行不能落到实处，景区不愿实施、监督缺失、处罚不力等，在实施过程中存在利益层面、执行层面、监督层面种种障碍。因此，科学理性分析并厘清一系列障碍，找到问题的根源，寻求《导则》实施的切入点，这是本文目的和研究意义所在。

二、《导则》实施障碍

（一）景区最大承载量核定的经济利益障碍

各景区最大承载量是否依据《导则》来核定的呢？目前，除国家旅游局公的5A级景区的最大承载量，其它很多景区并没有进行公布，在景区的官方网站上也难以找到相关数据显示和公告。很明显，在门票经济体制下，对于要多卖门票实现利益最大化的景区来说，《导则》的颁布和实施如同一道“紧箍咒”，景区的这种回避行为主要是因为经济利益，分析如下：

（1）地方财政严重依赖“门票经济”，景区门票就是财政收入（见表1：云南部分景区门票收入一览表），如石林和玉龙雪山门票直接进入县（市）财政，且地方政府对景区进行直接考核，具体就是以接待量和门票收入作为硬性考核指标，而且要求景区门票收入要逐年增长10%左右；除此之外，这些景区还担负着当地的旅游生态补偿金、环境保护费、专项扶贫资金、基础设施建设等各方面的资金来源。这样看来，知名景区的社会负担是比较沉重的！

（2）门票收入就是景区的生命线，要维持自身的生存运营、还要不断提高员工的福利待遇等，因此在“门票经济”和“领导要求的”双重标准下，景区实现利润最大化成为首要目标，不仅是国有景区，还有很多民营景区，他们的资金来源等情况与国有景区有所差别，其逐利行为更加突出。

表1 2015年云南部分景区门票收入

（数据来源：石林景区管理局、丽江玉龙索道公司、普达措国家公园管理局、云南旅游政务网）

对于追求利润最大化的景区经营者来说，他们并不认真核定最大承载量，核定的数字是否精准和科学值得考问，即使核定了，也只是为了应付上报主管部门的要求；当地政府及相关管理部门在现实利益的促使下，对景区的行为也就听之任之了。

（二）《导则》执行障碍

1、《导则》执行现状

到目前为止，《导则》已经实施了两年多时间，共经历了四个黄金周，全国各景区执行的情况如何呢？2015年国庆黄金周，全国只有16个景区公布限流公告，2016年国庆黄金周，全国多地景区出现爆棚，济南动物园有1800只动物，一天接待14万游客；2017年春节期间，一些景区多次超载，湖南张家界天门山景区、九华山等热门景区再次“超而不限”。《导则》在全国大多数景区未得到落实，景区超载仍然是普遍现象。

《导则》附录B的“景区旅游者流量控制建议”很重要，对景区管理的价值不亚于《导则》正文，它要求各景区建立旅游者流量控制联动系统，目前，部分热点景区、5A/4A景区等正逐步完善游客流量控制措施，如故宫、黄山、九寨沟，虽然其制度还待完善，但它们是景区中的先行先试的代表。从全国来看，很多景区名义上没有超过最大承载量，但是拥堵不堪，游客的体验非常糟糕。除了部分知名景区，大多数景区没有建立包括游客流量控制、联动系统、门票预约、预警上报等措施，游客流量控制的相关措施也没有成为刚性约束。

景区较少核定瞬时承载量。瞬时承载量是指在某一时间点，在保障景区内每一个景点旅游者人身安全和旅游资源环境安全的前提下，景区能够容纳的最大旅游者数量。实际上，与景区运行更紧密的是瞬时承载量，景区的设施设备、生态环境等各种承受力和压力，均会在此刻体现，落实好瞬时承载量这一景区运行的关键所在，则一切承载量问题将迎刃而解。因此，在关注景区最大承载量时，应该更多的关注景区瞬时承载量，从国家旅游局和各省旅游局公布的数据来看，大部分景区并没有核定和公布瞬时承载量。

2、《导则》执行障碍分析

《导则》颁布后，大多数景区并没有遵守法规，几乎所有的景区无论游客拥堵到什么程度，仍然还在售票，景区既不向社会公告，也不停止售票限流，其根本原因还是景区想多卖门票增加收入，自然缺乏限客限流的动力。

《导则》的最终执行与落实取决于当前我国的景区管理体制，景区多头管理体制下景区的主管部门涉及十几个部门，环保、林业、文物、建设等等部门，景区经营管理活动受到多个部门的干预，管理混乱，责权利不清，管理效率低下。其一，诸多主管部门之间缺乏协同联动机制，导致景区最大承载量的核定环节无机构测算、无机构审核，无机构监督；其二，各级政府对景区的考核标准单一，以“接待人次”为指标，并没有把是否遵守相关法律法规，保护生态环境、严格执守《旅游法》等作为景区的考核标准。以上原因必然导致《导则》得不到景区主管部门和经营者的重视，存在很多的管理障碍。

（三）《导则》实施的监督障碍

1、《导则》实施的监督情况

景区最大承载量“核定”，从字面上解读，其应由景区自身或者其他专业机构进行评估、测算得出，最终交由景区主管部门进行审核确定。《旅游法》明确指出，景区主管部门是景区最大承载量的核定部门，到底哪个部门承担审核认定的职责尚不明确。笔者进行调研后发现，几乎所有的景区都是自己测算，这中间没有介入任何第三方监督，景区可以直接对核定数据进行干预；另外，各景区在审核环节也没有引入监督。显然，景区最大承载量核定监督主体缺失。核定环节不受监督，如何确保所公布的最大承载量的科学性、准确性、真实性？

游客人数公布监督缺失。《导则》明确要求景区内旅游者数量达到最大承载量时，立即停止售票，向旅游者发布告示。实际上，有很多游客发帖，当他们到达景区时，照样可以买票入园。没有任何机构、任何人监督景区公布游客人数。

2、《导则》实施的监督分析

监督主体不明确，缺乏法律依据。景区多头管理体制下，监督取证难，事实上，主管部门无法对景区超负荷运营进行及时监控，按照规定，景区的最大承载量要向社会公，但实时游客数量都靠景区自己上报，具体游客量是多少，只有景区清楚。有关部门要对景区实际承载量逐个定量统计，显然并不现实。

监督缺乏动力机制：其一，景区本来应该是控制人流量的责任主体，从法规上来看，并没有建立依法追责制度，再加上目前景区无法脱离门票经济，缺乏自我约束的动力；其二，游客监督缺乏动力。游客不会主动关注景区最大承载量是多少，只有因景区超载造成游客的人身财产安全受到威胁或伤害时才会关注景区是否应该受到处罚；其三，社会监督缺乏动力。2015年，国家旅游局建立了“旅游服务质量社会监督员”制度，规定监督员依据旅游法、消费者权益保护法等法律对景区违法违规经营行为向旅游主管部门反映。但由于没有相应的配套激励措施，该并没有发挥应有的作用。

旅游行政监督不力。各省市旅游行政管理部门都设立有旅游执法总队、旅游质量监督管理所等行业监督机构，景区超载显然没有被纳入执法重点范围。截至目前，全国有多家5A级景区受到摘牌、警告等处理，没有一起是因超载接待游客对景区进行处罚的。

三、结语

最大承载量对于景区来说是一个最敏感的问题，《导则》在全国大多数景区未得到落实，实施《导则》最主要的障碍是经济利益障碍，这是诸多障碍的根源，再加上景区多头管理，景区自身制度建设落后、信息建设落后、措施建设落后等原因，导致《导则》在核定、执行、监督整个过程中壁垒重重。

景区不能严守最大承载量，给旅游公共安全带来重大隐患，景区执行《导则》的情况如何，是衡量景区管理水平和职能部门监管水平的重要指标；景区保护旅游资源环境、提高旅游服务质量、游客体验质量、保障旅游公共安全等是旅游发展的大趋势，《导则》的实施势在必行。因此，完善景区管理体制，逐步改变门票经济格局，提升景区自我管理自我约束能力，完善政府旅游监督和社会监督，《导则》执行才能落到实处，景区旅游才能实现健康、可持续发展！