“印太”的兴起：从概念到政策

顾 全

太平洋和印度洋是不同的地理概念，但两片大洋一直因移民、通商、宗教、战争而关系紧密。[注]Ronald Findlay and Kevin H O’Rourke. Power and Plenty: Trade, War and the World Economy in the Second Millennium[M]. Princeton: Princeton University Press, 2009:67-70, 98-139.然而直到21世纪初，国际学术和政策界才开始认真思考两洋“通联性”和“整体性”中蕴含的机遇和挑战。在此基础上，“印太”(Indo-Pacific)应运而生。可是在十多年里，其影响力仍难敌更为流行的“亚太”(Asia-Pacific)。2017年末，美国新任总统特朗普及麾下外交和国安高官突然高调提出所谓“自由开放的印太”(Free and Open Indo-Pacific)战略。此后，“印太”似乎重焕生机，令世界瞩目。本文认为，要全面理解这一现象的内涵并洞悉其背后的战略逻辑就必须思考下述问题：“印太”究竟所指何物？它怎样演化？其发展动力何在？未来前景又会如何？本文接下来将逐个分析这些问题。

一、 “印太”的兴起历程：从抽象概念到具体政策

时至今日，“印太”至少包含两层含义。首先，“印太”是不同于“亚太”的地缘政治概念。“亚太”指东北亚、东南亚、大洋洲岛屿、南北美洲及上述陆地环绕的太平洋，其西部界限在马六甲海峡。而“印太”则更广袤：除“亚太”区域外，还进一步向西纳入了印度次大陆及环印度洋区域(IOR)。虽然各方就“印太”东西边界仍有分歧，但均认同“印太”的核心区由“西太平洋”和“东印度洋”的海上和濒海陆地构成。[注]Rory Medcalf. A Term Whose Time Has Come: The Indo-Pacific[J]. The Diplomat, December 4, 2012．与“亚太”相比，“印太”凸显了这两个地区间经济、政治、安全上的“联通性”和“一体化”。其推崇者相信，用“印太”取代“亚太”可以鼓励人们打破旧“思维地图”(Mental Map)的束缚，从而使有关国家更深刻地理解印度洋动态对太平洋局势和亚洲均势的影响并据此更新外交政策。[注]David Brewster. Evolving “Mental Map”: India as an Asia-Pacific Power[J]. Future Directions International, November 30, 2011; Raja Mohan. Samudra Manthan: Sino-Indian Rivalry in the Indian Ocean[M]. Massachusetts: Carnegie Endowment for International Peace, 2012:90.受该信念驱使，从2007年起，国际上出现了一批从不同立场和角度阐述和宣传“印太”概念的论文和智库报告。

其次，经学界宣传和官学互动，“印太”概念也进入了多国官方话语并具备了第二层含义，即某些国家的“区域外交政策”：比如，日美宣布的“自由开放的印太战略”以及印度曾提出的“多元、开放、包容”的印太安全架构。[注]Tracy Wilkinson. Trump crosses Asia touting a “free and open Indo-Pacific”, a shift in rhetoric if not actual strategy[N]. Los Angeles Times, November 10, 2017; Priya Chacko. India and the Indo-Pacific: Three Approaches[J/OL]. The Strategist, January 24, 2013, https://www.aspistrategist.org.au/india-and-the-Indo-Pacific.若进一步延伸，它也可包含在前述政策和构想指导下开展的外交实践：比如，美国、日本、印度、澳大利亚2017年重启的“四国对话”(Quadrilateral Security Dialogue，简称“Quad”)和日本近年积极推广的“高质量基础设施合作伙伴关系”计划(Partnership for Quality Infrastructure)等。[注]Indrani Bagchi. India, US, Japan, Australia hold 1st meet; to work for open Indo-Pacific zone[N]. The Times of India, November 13, 2017; 経済産業省.「質の高いインフラ輸出拡大イニシアティブ」の概要[DB/OL].2016年5月23日. http://www.meti.go.jp/press/2016/05/20160523010/20160523010-1.pdf.

最后，就“印太”两层含义的关系而言，前者(学术概念)是后者(外交政策)的普遍性起点，后者是前者的特殊化衍生。

基于上述讨论，下文将梳理“印太”的兴起过程：它起自何处，如何传播发展并最终影响多国的外交决策？

经回顾可发现，“印太”的发展是一个抽象地缘概念转化为具体外交政策的过程。

(一)2006-2007年：初步尝试

虽然“印太”一词最早可溯及20世纪初，且直到20世纪60年代还被英国和澳大利亚防务部门使用，但正式进入学术界还要等到2007年。[注]赵青海.印太概念及其对中国的含义[J].现代国际关系, 2013(7):14-22.当时，古普利特·库拉纳(Gurpreet Khurana)在《战略分析》上发表论文，首次提出“印太”概念。[注]Gurpreet S Khurana. Security of Sea Lines: Prospects for India-Japan Cooperation[J]. Strategic Analysis, 2007, 31(1):139-153.然而早在前一年，日本首相安倍晋三及其阁僚就已借著作、讲话和《日印联合声明》倡议太平洋和印度洋的民主国家基于普世价值联合建设所谓“自由与繁荣之弧”。[注]Yuki Tatsumi. Is Japan Ready for the Quad? Opportunities and Challenges for Tokyo in a Changing Indo-Pacific[J/OL]. War on the Rocks, January 9, 2018. https://warontherocks.com/2018/01/japan-ready-quad-opportunities-challenges-tokyo-changing-Indo-Pacific/.2007年8月，安倍在印度议会演讲时进一步指出世界正处于“两洋交汇”的时代，而日印协作是“自由与繁荣之弧”实现的关键；在“广义的亚洲”中，双方可携手美澳两国共同确保两洋人员、商品、资本和知识的自由流动。[注]安倍晋三「二つの海の交わり」インド国会における安倍総理大臣演説外務省2007年8月22日[DB/OL]. http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/enzetsu/19/eabe_0822.html。同年，经日方倡议组织，美日印澳首次召开“四国对话”(2007年5月)和多国海军演习(2007年9月)。[注]该演习参加国还包括新加坡。Tanvi Madan. The Rise, Fall and Rebirth of the Quad[J/OL]. War on the Rocks, November 16, 2017.https://warontherocks.com/2017/11/rise-fall-rebirth-quad/.但随着日澳政府先后更迭，“四国对话”猝然中断，澳大利亚亦退出多国军演，“印太”首轮政策试验于是戛然受挫。应注意的是，尽管安倍在2006至2007年很少直接使用“印太”一词，但其思维已初具“印太”实质，即视两洋为整体并推动两大区域的战略融合。而且，安倍的活动亦是“印太”从抽象学术概念向具体外交政策转化的象征。

(二)2010-2016年：蓄势发展

此后，“印太”继续在概念演绎和政策实践上稳步发展。首先，美日印澳等国学者和智库频繁著文论及“印太”并提出政策建议。[注]其中知名的人物、机构及其代表作包括：Robert Kaplan. Monsoon: The Indian Ocean and the Future of American Power[M]. New York: Random House, 2011; Raja Mohan. Samudra Manthan: Sino-Indian Rivalry in the Indian Ocean[M]. Massachusetts: Carnegie Endowment for International Peace, 2012; Michael Auslin. Security in the Indo-Pacific Commons: Toward a Regional Strategy[R]. American Enterprise Institute, December 2010；Priya Chacko. India and the Indo-Pacific: An Emerging Regional Vision[R]. Indo-Pacific Governance Research Center Policy Brief, Issue 5, 2012; Nick Bisley and Andrew Phillips. The Indo-Pacific: what does it actually mean? [J/OL]. East Asia Forum, October 6, 2012. http://www.eastasiaforum.org/2012/10/06/the-Indo-Pacific-what-does-it-actually-mean/；Dennis Rumley, Timothy Doyle & Sanjay Chaturvedi. Securing the Indian Ocean? Competing regional security constructions[J]. Journal of the Indian Ocean Region, 2012,8(1): 1-20;The Heritage Foundation, the Lowy Institute for International Policy, and the Observer Research Foundation. Shared Goals, Converging Interests: A Plan for U.S.-Australia-India Cooperation in the Indo-Pacific[R/OL]. The Heritage Foundation, November 3, 2011.https://www.heritage.org/asia/report/shared-goals-converging-interests-plan-us-australia-india-cooperation-the-Indo-Pacific;日本国際問題研究所.『アジア(特に南シナ海·インド洋)における安全保障秩序』[R]平成24年度外務省国際問題調査研究，2013年3月。2013年，一些中国学者也加入辩论。[注]赵青海. 印太概念及其对中国的含义[J]. 现代国际关系，2013(7); 刘宗义. 冲突还是合作? —印太地区的地缘政治和地缘经济选择[J]. 印度洋经济体研究，2014(4); Zhao Minghao. The Emerging Strategic Triangle in Indo-Pacific Asia[J/OL].The Diplomat, June 4, 2013. http://thediplomat.com/china-power/the-emerging-strategic-triangle-in-Indo-Pacific-asia/http://www.globaltimes.cn/content/894334.shtml.这表明“印太”在2014年前已基本进入区域主要国家学界的视野。

其次，大约同时，上述国家政府的外交表态和政策规划也日益体现了以“两洋一体”为特征的新地缘政治思维，尽管它们仍不一定直接使用“印太”的字眼。就美国来说，虽然奥巴马政府的亚洲外交政策仍以“亚太”冠名，但国务院、国防部和太平洋司令部官员曾从2010年起先后使用“印太海盆”(Indo-Pacific Basin)、“印亚太”(Indo-Asia-Pacific)等语汇。[注]Rory Medcalf. Reimagining Asia: From Asia-Pacific to Indo-Pacific[DB/OL].The Asian Forum, June 26, 2015, http://www.theasanforum.org/reimagining-asia-from-Asia-Pacific-to-Indo-Pacific/; H R Clinton. America’s Pacific century[J/OL]. Foreign Policy Magazine, October 11, 2011. http://www.state.gov/secretary/rm/2011/10/175215.htm.并且，2010年版《四年防务评估报告》也透露了华盛顿对印度洋的重视：“美国对于印度洋地区的稳定拥有重大利益……确保印度洋的开放通达需要政军机构采取更综合的方法”。[注]US Department of Defense. Quadrennial Defense Review Report[R/OL].Washington, DC., February 2010. https://www.defense.gov/Portals/1/features/defenseReviews/QDR/QDR_as_of_29JAN10_1600.pdf.2015年美国《国家安全战略》中“亚太”地区战略一节实际上纳入了“南亚”，并表示将与印度提升安全、能源、环境合作。同年发布的《21世纪海上力量合作战略》亦直接论及“印亚太”区域的战略价值。[注]The White House. National Security Strategy of the United States of America 2015[R/OL]. http://nssarchive.us/national-security-strategy-2015/; US Navy. A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower, 2015[R/OL]. http://www.navy.mil/local/maritime/150227-CS21R-Final.pdf.这都说明在2017年特朗普内阁推出“自由开放的印太战略”以前，美国亚洲外交早已渗透了“印太”的要素。日本方面，安倍2012年再次组阁后曾撰文重申了印太两洋之和平稳定休戚相关的思想。[注]Shinzo Abe. Asia’s Democratic Security Diamond[N/OL]. Project Syndicate, December 27, 2012. https://www.project-syndicate.org/commentary/a-strategic-alliance-for-japan-and-india-by-shinzo-abe.其后，日本加大了对印度和其他印度洋发展中国家的技术援助和资金扶持力度，企图依靠输出“高质量基建”项目扩大影响。东京还和新德里联合推出“亚非增长走廊”计划。[注]Titli Basu. India-Japan and Confluence of the Two Seas: Ten Years on[R]. IDSA Issue Brief, September 13, 2017.2016年11月11日，日本正式提出“自由开放的印太战略”。[注]外務省. 安倍晋三TICAD VI開会に当たって·安倍晋三日本国総理大臣基調演説[DB/OL].2016年8月27日. https://www.mofa.go.jp/mofaj/afr/af2/page4_002268.html.就此而言，澳大利亚丝毫不逊于日本。2009年堪培拉就宣示拥有从“北亚到东印度洋”的“持久战略利益”。2013年的《国防白皮书》正式起用“印太”一词，首开相关国家以“印太”替代“亚太”的风气。[注]Defending Australia in the Asia Pacific Century: Force 2030[DB/OL]. Defence White Paper, Canberra: Australian Department of Defence. http://www.defence.gov.au/whitepaper2009/docs/defence_white_paper_2009.pdf; Gurpreet S Khurana.The Indo-Pacific Concept: Retrospect and Prospect [DB/OL]. Center for International Maritime Security, November 14, 2017. http://cimsec.org/Indo-Pacific-CONCEPT-RETROSPECT-PROSPECT/34710.以“印太”重塑外交，突出本国“两洋身份”自2013年工党吉拉德政府起成了澳国朝野共识。印度方面，前总理辛格和现任总理莫迪的讲话曾多次提及“印太”以显示该国与日本、澳大利亚及东南亚等国拓展合作的愿望。[注]Ministry of External Affairs, Government of India. Prime Minister’s address to Japan-India Association, Japan-India Parliamentary Friendship League and International Friendship Exchange Council [DB/OL]. May 28, 2013.https://mea.gov.in/in-focus-article.htm?21754/Prime+Ministers+address+to+JapanIndia+Association+JapanIndia+Parliamentary+Friendship+League+and+International+Friendship+Exchange+Council; Narendra Modi’s Speech to the Australian Parliament in Full [N/OL]. The Wall Street Journal, November 18, 2014. https://blogs.wsj.com/indiarealtime/2014/11/18/narendra-modis-speech-to-the-australian-parliament-in-full/.最后，印尼外长和总统在2013-2014年期间先后强调了“印太”对本国利益的价值，并建议各国订立涵盖该区域的“友好合作条约”。[注]Rendl A Witular. Presenting maritime doctrine[N/OL]. The Jakarta Post, November 14, 2014. http://www.thejakartapost.com/news/2014/11/14/presenting-maritime-doctrine.html; Marty M Natalegawa. An Indonesian Perspective on the Indo-Pacific[DB/OL]. Keynote address, Conference on Indonesia, Washington DC, May 16, 2013.http://csis.org/files/attachments/130516_MartyNatalegawa_Speech.pdf.

(三)2017-2018年：加速发展

2017年，“印太”发展突然加速，表现在两方面。其一，美国新政府组建不到一年就迅速在外交语汇中提高了“印太”一词的使用率，并宣布了有关“自由开放的印太”的愿景。时任总统国家安全顾问麦克马斯特将其要旨界定为：自由航行与飞越；法治；不受胁迫；尊重主权；私营企业制和市场开放；所有国家享有自由和独立。[注]Jeff M Smith. Unpacking the Free and Open Indo-Pacific[J/OL]. War on the Rocks, March 14, 2018. https://warontherocks.com/2018/03/unpacking-the-free-and-open-Indo-Pacific/.其二，已中断约十年的“四国对话”骤然重启：11月12日，经美国时任国务卿蒂勒森和日本外相河野太郎倡议，美日澳印四国代表在马尼拉再次聚首，围绕“自由开放的印太”进行安全对话。[注]林民旺.印太的建构与亚洲地缘政治的张力[J]. 外交评论，2018(1):26.同年早些时候，澳大利亚政府还表达了重返美印主持的马拉巴尔多边海军演习的意向。[注]“Australia’s request to rejoin Malabar naval exercise may be rejected: Report”[N/OL]. Hindustan Times, April 21, 2017. https://www.hindustantimes.com/india-news/australia-s-request-to-rejoin-malabar-naval-exercise-may-be-rejected-report/story-qXgJuGZMHgW08kCLsh4aCM.html.

2018年，美日两国继续高调围绕“自由开放的印太战略”开展了一系列行动。首先，4月2日，美国负责东亚和太平洋事务的副助理国务卿黄之瀚(Alex Wong)举行了关于该战略的专题简报会，详细界定了“自由”和“开放”两词的政策含义。其中“自由”包括各国国际上独立自主、免受胁迫以及推动国内良治和基本人权等内容。而“开放”则覆盖国际海空公域、基础设施联通、投资贸易等领域。[注]Alex N Wong. Briefing on The Indo-Pacific Strategy[DB/OL]. US Department of State, Washington D.C., April 2, 2018. https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280134.htm#.WsPE_Uz5aQt.twitter.6月2日，美防长马蒂斯(James Mattis)进一步利用年度香格里拉对话会的契机进一步澄清了该战略的四大主题：海洋安全与执法、提高与盟国伙伴武装力量的协同行动能力、帮助强化相关国家的国内治理能力、促进私营经济引领的经济发展模式。[注]Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue[DB/OL]. US Department of Defense, Washington D.C., June 2, 2018. https://www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1538599/remarks-by-secretary-mattis-at-plenary-session-of-the-2018-shangri-la-dialogue/source/GovDelivery/from/timeline/isappinstalled/0/.为了彰显落实上述构想的决心，美国甚至在5月31日将其“太平洋司令部”正式更名为“印太司令部”。[注]James N Mattis. Remarks at US Indo-Pacific Command Change of Command Ceremony[DB/OL]. US Department of State, Washington D.C., May 30, 2018. https://www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1535689/remarks-at-us-Indo-Pacific-command-change-of-command-ceremony/source/GovDelivery/.其次，日本方面，5月4日，安倍首相国家安保辅佐官薗浦健太郎在英国国际战略研究所(IISS)发表演说，从海洋安全、治理与合作的角度系统介绍了日本提出“自由开放的印太战略”的原因、目的和三大行动领域，其中后者包括支持和巩固国际法治和航行自由、通过交通基建促进普遍经济繁荣、依靠对外安全援助确保地区和平与稳定。[注]Kentaro Sonoura. A free and open Indo-Pacific strategy: Japan’s vision[DB/OL]. IISS, May 4, 2018. https://www.iiss.org/events/2018/05/Indo-Pacific-japan-vision.同月18-21日，日本首相安倍晋三和外相河野太郎亦相继在第8届“太平洋岛屿峰会”以及访问中南美洲时着力宣传本国的“印太战略”。此外，6月7日，美日印澳在新加坡再次举行 “四国对话”以协调在“印太”地区的外交立场，并显示了确立定期会晤机制的愿望。[注]US-Australia-India-Japan Consultations”[DB/OL].US Department of State, Washington D.C., June 7, 2018. https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/06/283013.htm.

总之，鉴于日美两大强国已合力推动“自由开放的印太战略”，同时“四国对话”成员亦共同拥护“自由开放的印太”理念，可以说，“印太”从概念向政策的转化取得了标志性突破。但问题是：它缘何能在十年里迅速兴起？其背后驱动力有哪些？

二、“印太”由概念向政策转化的动因

基于研究和观察，本文认为“印太”之所以不断从概念向政策转化，至少可归结为以下五个动因。

第一是印度洋地缘战略地位的抬升。传统上，印度洋区域主要因其地缘经济价值而著称。首先，它是世界碳氢能源富集区(主要指波斯湾)和世界主要大国的油气供给地。据统计，印度洋拥有约40%的世界近海油气产量，并承载了近50%的海上原油贸易。[注]Eleanor Alber. Competition in the Indian Ocean: Backgrounder[DB/OL]. Council on Foreign Relations, May 19, 2016, https://www.cfr.org/backgrounder/competition-indian-ocean.其中，到2014年为止，从印度洋输往东亚中日韩等国的油气资源均已占到上述三国进口总量的80%以上。[注]数据搜集自美国能源信息署官方网站。https://www.eia.gov/beta/international/.其次，它也是世界海运的枢纽。印度洋的地理位置、海运相对陆运的经济性以及北冰洋有限的通航范围决定了欧亚大陆的东西交流极度仰赖向南绕行印度洋、途径红海和阿拉伯半岛的航道。[注]Adrianne Daggett. The Indian Ocean: A Maritime Trade Network History Nearly Forgot[J/OL]. Discover Magazine, Nov. 2016. http://discovermagazine.com/2016/nov/trading-places.而随着全球化深入发展，印度洋航运价值与日俱增。截至2013年，印度洋每年交通量达近10万艘船舶，大宗货物运量占世界三分之二。[注]Defence White Paper [R]. Canberra: Australian Department of Defence, 2013:13.加上太平洋，两洋海岸坐拥全世界十大最繁忙的集装箱港口。[注]Nicholas Szechenyi, ed, China’s Maritime Silk Road: Strategic and Economic Implications for the Indo-Pacific Region [R]. Center for Strategic and International Studies, 2018:2.因此，除了防扩散和打击暴恐极端势力外，诸如美日欧等域外大国集团过去大多仅从维持能源共赢和保护航运交通的角度来审视印度洋区域的安全态势，并由其关注那几个关键“海上节点”——马六甲海峡、霍尔木兹海峡、曼德海峡。[注]Erin Zimmerman. Security Cooperation in the Indo-Pacific: Nontraditional Security as a Catalyst[J]. Journal of the Indian Ocean Region, 2014,(10):2:150-165.但近年来，印度经济和军事实力的膨胀以及中国海外利益与活动向西亚、东非的延伸正逐渐重塑印度洋沿岸的战略均势和国际关系格局。[注]川浪祐.「中国のインド洋進出に関する分析」[J].『海幹校戦略研究』,2015 (2):45-67.而印度洋未来的大国战略博弈难免会更加频繁、密集甚至激烈。鉴于以上态势，原先各国相对忽视印度洋地区的“亚太”政策已显不足。对此，印度海军前参谋长的普拉卡什将军(Arun Prakash)的观点很有代表性：“身为印度人，每当我听到‘亚太’就有被排除在外的感觉，因为它似乎仅容纳了东北亚、东南亚和太平洋岛屿并止步于马六甲海峡，但其实在海峡以西还有一大片世界。”[注]Building a security community in the Asia-Pacific: QA[DB/OL].Shangri-La Dialogue 2009 Third Plenary Session, May 30 ,2009. https://www.iiss.org/en/events/shangri-la-dialogue/archive/shangri-la-dialogue-2009-99ea/third-plenary-session-be4b/building-a-security-community-in-the-Asia-Pacific-qa-63e2.总之，以美日为代表的大国愈益从政策维度思考“印太”这个新兴地缘政治概念主要就是为了重新理解印度洋的战略形势，重新定位印度的战略价值，重新思考中国自东向西从太平洋向印度洋大力拓展利益范围的战略意涵。[注]Rory Medcalf. Reimagining Asia: From Asia-Pacific to Indo-Pacific[DB/OL]. The Asian Forum, June 26, 2015. http://www.theasanforum.org/reimagining-asia-from-Asia-Pacific-to-Indo-Pacific/.正因如此，连英国和法国这样的“域外”欧洲大国也开始纷纷加强自身在印太两大洋的外交影响与战略存在。[注]James Rogers. European (British and French) Geostrategy in the Indo-Pacific[J]. Journal of the Indian Ocean Region, 2013，9(1):69-89.这是构成“印太”近年开始由概念向政策转化的客观要因。

第二是诸大国“联合制华”的战略需求。21世纪以来，如何应对中国崛起一直是东亚地区乃至世界范围内的重要战略课题。而传统上，“两面下注”(Hedging)一直是主要策略，即一面维持对华接触与合作，另一面则制约和防备中国的实力与意图。但从2008-2010年起，该“两面性”开始失衡，“疑华”“防华”之风渐长，“中国威胁论”逐渐抬头。个中原因不仅在于中国国力的快速壮大动摇了既有地区均势，催生了新老强国间的结构矛盾，也包括中国行为姿态的微调对他国的战略心理构成的影响。[注]山本吉宣.「インド太平洋概念をめぐって」[R].日本国際問題研究所『アジア(特に南シナ海·インド洋)における安全保障秩序』平成24年度外務省国際問題調査研究、2013年3月、5-20页。中国过去长期是贫弱的大陆国家，经济辐射力有限，疏于海权发展和海洋利益维护，国防偏重近岸/近海防御和国土防空。然而2010年以来，随着综合国力跃升和海洋意识提高，中国海上维权意志更加坚定、手段更加有效、外交更加活跃，且军事战略更突出攻防兼备、远海护卫以及武装力量的多样化运用。[注]Christopher H Sharman. China Moves Out: Stepping Stones Toward a New Maritime Strategy[R]. Washington D.C: National Defense University Press, 2015:13-35.“一带一路”倡议的提出更被外界看作中国试图凭借经贸投资和基建布局重塑欧亚非陆海物流生产、制度规则乃至战略面貌的宏伟计划。以此为背景，因立场差异、利益分歧和法律观念的鸿沟，一些国家的对华认知转为悲观和消极。它们认为中国的“海上示强”不仅是国力发展的结果，更体现了整体国家战略意图的变革：简言之，中国“强而必霸”。[注]Kurt M Campbell and Ely Ratner. The China Reckoning[J/OL]. Foreign Affairs, March/April 2018. https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2018-02-13/china-reckoning.受此影响，美国新版国家安全和国防政策文件把中国定性为“战略竞争对手”和现有秩序的“修正者”“挑战者”。其他国家亦不约而同着手构思“制华”方案。目前，美日印澳等国之所以青睐以“印太”思维指导其亚洲外交恰是因为其符合各自“联合制华”的策略。首先，美国因两场战争消耗、国内经济动荡和预算失衡使其难以独自制衡中国、延续亚洲霸权，故迫切需要他国加入均势博弈。[注]Toshi Yoshihara. The US Navy's Indo-Pacific Challenge [J]. Journal of the Indian Ocean Region, 2013,(9):90-103.其次，美国领导力的衰退也促使日澳等太平洋国家寻求“替代性”防卫和经贸伙伴。印度同样有意借美日澳的力量来平衡中国印度洋权势的扩大。[注]Giulio Pugliese. The Military Dimension of the Free and Open Indo-Pacific[J/OL]. China-US Focus, March 29, 2018. https://www.chinausfocus.com/peace-security/the-military-dimension-of-the-free-and-open-Indo-Pacific.就此而言，“印太”突出印度的地缘价值并鼓吹两洋诸国合作共迎挑战恰好符合上述国家合作制华的期待。它不仅肯定了美印、日印、日澳、印越等双边伙伴关系以及诸如美日澳、美日印、日澳印三边协作机制的意义，还可进一步促进亚洲安全机制由原来美国主导下的“轴辐结构”向扁平化的“网络结构”转型。再次，“印太”也为上述国家联合制华指明了主要合作领域。顾名思义，“印太”是聚焦海洋空间的地缘概念，而它正好贴近美日印澳战略合作的现实条件，因为海路是它们的主要联系渠道，而且它们与中国的利益矛盾也大多分布海上，所以确保“海洋公域自由”是各方关切的汇合点。另外，美日相对中国尚占军事优势的是其海上军力资源和行动经验，且中国有海运线漫长且远离本土的弱点，所以依照扬长避短的思路，海洋合作自然是制华政策较易奏效的领域。[注]Prakash Gopal. Maritime Security in the Indo-Pacific: The Role of the US and its Allies[J]. Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India, 2017,13(1):27-40.与之相应，印度也正好有突破印度洋的禁锢、向太平洋投射海上战略影响以保护海外利益、彰显大国声威的愿望。[注]在2015年版《海上战略》中，印度海军提出不仅要维护“首要海上利益区”、做印度洋的“净安全提供者”，还要监视“次要海上利益区”的动向。后者范围包括东南印度洋及进入太平洋的航道、南中国海和东中国海、西太平洋及其濒海地区等。为此，印度海军积极寻求与美、日、澳、越、新加坡、印尼等亚洲和太平洋国家以及个别欧洲国家发展海上防务合作，希望借助高级别人员交流、舰艇互访、联合演训、军事后勤协定、技术转移、军售强化远程战力和军事互信，逐步升级印海军在太平洋的前沿部署。Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy[R], Indian Navy, Naval Strategic Publication 1.2, October 2015:32.现实印证了这一点。当下美日印等国的“印太”政策和“四国对话”均围绕海洋安全秩序展开，其中“自由航行与飞越”“自由开放的商业与交流渠道”“基于规则的秩序”“不受胁迫的自由”等是关键词，且曾反复被用于批判中国的海上活动。[注]Geeta Mohan. Raisina Dialogue: China a disruptor in Indo-Pacific region, says PACOM commander Harry Harris[N/OL]. India Today, January 19, 2018. https://www.indiatoday.in/india/story/raisina-dialogue-china-a-disruptor-in-Indo-Pacific-region-says-pacom-commander-harry-harris-1149195-2018-01-19.总之，“印太”符合相关国家“联合制华”的需求是它近年迅速融入各国政策的最重要主观动因。

第三是有关国家的其他政策考量。易言之，除了制衡中国这个共同安全关切，一些国家积极接纳“印太”还另有所图。对于日本政府来说，“印太”代表的新地缘政治动态有助于国民深刻理解外部安全威胁的扩散性以及强化防卫并进而修宪的必要性。其次，宣传“印太”概念可提高日本在同盟政治和区域事务中的地位和自主性，开辟亚非外交新局面。[注]葛建华. 试析日本的印太战略[J]. 日本学刊，2018(1):66-90.若进展顺利，日本不仅能增强对华博弈和周旋的战略能力，也能构建应对各类非传统安全威胁的国际“志愿联盟”。[注]Yuki Tatsumi. Is Japan Ready for the Quad?[J/OL]. War on the Rocks, January 9, 2018. https://warontherocks.com/2018/01/JAPAN-READY-QUAD-OPPORTUNITIES-CHALLENGES-TOKYO-CHANGING-Indo-Pacific/.最后，老龄化社会的困境和经济增长依赖海外资源市场的现实也使日本有意借“印太”扩大与亚非发展中国家地区的经济纽带。[注]James D J Brown. Japan’s Values-Free and Token Indo-Pacific Strategy[J/OL]. The Diplomat, March 30, 2018. https://thediplomat.com/2018/03/japans-values-free-and-token-Indo-Pacific-strategy/.在东京看来，“基础设施”装备和技术出口以及相关对外援助应是本国“印太战略”的优先举措。[注]「自由で開かれたインド太平洋戦略」河野外務大臣会見記録[DB/OL]. 外務省、2017年11月2日. 资料来源：http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/kaiken/kaiken4_000590.html.同样，原先偏居“亚太”边缘的澳大利亚和印度靠拥护“印太”亦可跻身亚洲政治中心，增强外交能量和国际地位。[注]Nick Bisley and Andrew Phillips. The Indo-Pacific: what does it actually mean?[J/OL].East Asia Forum, October 6, 2012. http://www.eastasiaforum.org/2012/10/06/the-Indo-Pacific-what-does-it-actually-mean/.另外，“印太”与印度的“东进”政策和雄心勃勃的海上战略正好不谋而合，是新德里向印度洋及以外区域投射军力、释放经济影响的重要依托。最后，东南亚部分国家，特别是印度尼西亚也较为重视“印太”。除了“连接两洋”的地缘位置使然外，在地区态势大变革、大分化、大调整的背景下，印尼作为东南亚大国希望利用“印太”维持东盟在区域政治内的“中心地位”。[注]但因特朗普对东南亚重视不足以及“四国对话”的浮现，东南亚国家近来也担心自身有可能在“印太”的构建中被其他大国“边缘化”。Anton Tsvetov. Will the Quad Mean the End of ASEAN Centrality?[J/OL]. The Diplomat, November 15, 2017. https://thediplomat.com/2017/11/will-the-quad-mean-the-end-of-asean-centrality/.这也就是为什么当日美先后宣布“印太战略”后，其他域内国家要么积极响应，要么抱有兴趣，要么持观望态度，总之至少没有遇到明显的反对或抵制。

第四是日本安倍政府的坚定信念和持续努力。[注]Suzuki Yoshikatsu. Abe’s Indo-Pacific Security Diamond Begins to Shine[EB/OL]. NIPPON.COM, February 8, 2016. http://www.nippon.com/en/column/g00339/.首先，安倍是最早设想将印度纳入太平洋势力均衡的大国领导人。其实直到2010年，日本朝野普遍不太关心南亚或印度的事务，因为无论从文化身份还是从战略定位看，日本都自视为“东亚-太平洋国家”，且在情感和思维上对“南亚”和“印度洋”较为疏远和陌生。在这样的氛围下，安倍第一届内阁的外交规划和战略决策可谓极具前瞻性和开创性。[注]神谷万丈.「日本と‘インド太平洋’―期待と問題点」[R].日本国際問題研究所『アジア(特に南シナ海·インド洋)における安全保障秩序』平成24年度外務省国際問題調査研究、29頁。这一方面由于其个人对印度的亲近与好感，另一方面也可能因为他的执政团队察觉到了欧亚大陆边缘地带国家或多或少都有牵制中国的类似意愿。[注]其他重要相关人物还包括分别时任第一次安倍内阁外相和外务事务次官的麻生太郎与谷内正太郎。其次，安倍内阁也是“印太”最持久的支持者。虽然安倍两届内阁之间相隔五年，但这并不妨碍他及僚属在2012年重新执政后继续保持政策连贯性，推动两洋“民主”国家基于共同战略利益和价值观开拓多样化务实合作。[注]林芳正とPC研究会.「日本が考える『太平洋の世紀』[J].『中央公論』, 2012年9月号、79頁。不仅如此，美国新政府在2017年迅速接纳“印太”据信也与安倍政府的游说密不可分。最有力的证据就是美国直接以日本“自由开放的印太战略”来命名本国亚洲政策。鉴于两国同盟的传统运作方式是“美主日从”，此次领导位置的“调整”实属罕见。[注]Yoshihisa Komori. Trump’s Foreign Policy: A Free and Open Indo-Pacific[EB/OL]. Japan Forward, November 22, 2017. http://japan-forward.com/trumps-foreign-policy-a-free-and-open-Indo-Pacific/.最后，虽说目前最能体现“印太”地缘政治的“四国对话”根本上得益于美国支持，但该机制在2007年的首轮尝试及其在2017年的重启其实同样直接受惠于两届安倍政府的幕后动员和协调。而且，“四国对话”目下的核心议程也大致遵循了安倍政府聚焦“价值观”和“海洋自由”的路线。总之，若非日本安倍内阁不间断地推动和宣传，“印太”由概念向政策转化之路或许将不会如现实那般平坦通畅。

第五是美国特朗普新政府异常积极的接纳态度。它是“印太”正式进入美国官方外交政策并催生美国版“自由开放的印太战略”的关键原因。特朗普政府之所以上台不到一年就用“印太”替换了更加耳熟能详的“亚太”首先是因为总统本人缺乏亚洲外交的总体设计和全面把握，并仅关注朝核危机和经贸失衡等带有强烈情感信号的议题，故而“外部”新鲜的智力贡献和意见建议较有机会影响美国对华和亚洲政策走向。其次，新政府上台不久即废弃前政府的“亚太再平衡”战略产生了“政策缺位”的消极影响，因此急需以新政策名目填补。这一情势，加上安倍政府的游说，或许导致特朗普政府径直借鉴日本的“印太战略”为己所用。最后，美国国防部和太平洋司令部很可能是促成白宫迅速接纳“印太”的主要推手。美国军方不仅早已反复使用“印-亚-太”一词，而且在危机重重的新政府里颇受特朗普倚重，因此其在这场政策标签变革中的角色不可小觑。[注]Peter Martin. Trump Discovers “Indo-Pacific” on Asia Tour in Boost for India[N/OL]. Bloomberg, November13, 2017. https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-11-13/trump-discovers-Indo-Pacific-on-asia-tour-in-boost-for-india.

三、 “印太”的政策前景

基于前文论析，最后再来展望“印太”的政策前景。不难发现，“印太”向各国外交政策的渗透主要离不开美日这两大强国的宣传和支持。而且，目前只有美日明确用“印太”命名本国地区外交政策(“自由开放的印太战略”)且共同支持相关的合作架构(“四国对话”)。所以，本文认为，“印太”的未来政策面发展趋势主要取决于美日这两大亲密盟国战略思维的演化和政策实践的动向。对此，有三个重大问题值得重视。

首先，美日的“印太战略”是否可切实贯彻？结合两国官员有关声明不难发现，美日“印太战略”的主旨仍集中于制华：第一，确保“公域自由”，防止中国建立“海上军事霸权”；第二，与“一带一路”竞争，建设高标准区域贸易体制，提供高质量交通基建投资，阻止中国在东南亚、南亚次大陆、印度洋建立“区域经济霸权”。[注]Press Briefing by Press Secretary Sarah Sanders and National Security Advisor H.R. McMaster[DB/OL]. White House, Washington, DC, November 2, 2017. https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/press-briefing-press-secretary-sarah-sanders-110217/; Alex N. Wong, “Briefing on The Indo-Pacific Strategy”[DB/OL],U.S. Department of State, Washington, DC, April 2, 2018. https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280134.htm#.WsPE_Uz5aQt.twitter ;「自由で開かれたインド太平洋戦略」河野外務大臣会見記録[DB/OL]、外務省、2017年11月2日. http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/kaiken/kaiken4_000590.html.鉴于中日历史现实恩怨缠绕难解，而美国已视中国为主要战略竞争者，且安全互疑未减、经贸冲突又起，以上趋势并不令人意外。但问题是“说易行难”。美日两国能否动员和投入足够的外交智慧、财政资源、政治意志、军事实力来持续维持全方位对华竞争甚至遏制态势？这一考虑并非多余。包括奥巴马政府在内，美国前政府的各类亚洲战略都曾出现姿态高调但实际投入不充分、不平衡的弊病，从而导致外界不时怀疑美国的政治领导力和政策连贯性。[注]Kurt M Campbell. The Pivot: The Future of American Statecraft in Asia[M]. New York & Boston: Hachette Book Group, 2016, pp.134-151.此外，收支失衡、预算设限、军事战备和训练缺口也是制约美国加大介入印太的因素。同样，日本亦须克服国内宪法体制束缚和经济资源限制。虽然安倍政府近年接连成功解禁“集体自卫权”和“武器出口”并出台“新安保法”显示了日本政治生态的微妙变化和强化外交防卫姿态的共识，但东京能否继续扩大本国战略空间和外交能量则取决于首相能否继续巩固国内执政地位并处理好日美同盟的内部矛盾。[注]Yuki Tatsumi. Abe and Trump’s Friendship without Benefits[J/OL]. East Asia Forum, April 25, 2018. http://www.eastasiaforum.org/2018/04/25/abe-and-trumps-friendship-without-benefits/.

其次，澳、印和其他域内国家对美日的“印太战略”究竟持何态度？虽然澳印两国因忧惧中国权势扩张而加入了“四国对话”，且莫迪政府和印度海军期待深化与西方的防务技术合作，但两国与美日的外交路线仍略有不同。比如，澳大利亚至今未与美国联合开展南海巡航，并多次通过官方表态淡化“中国威胁论”。[注]Fergus Hunter. “ We Have A Different Perspective”: Julie Bishop Distances Australia from US ON China, Russia Threat [N/OL]. The Age, January 29, 2018. https://www.theage.com.au/politics/federal/we-have-a-different-perspective-julie-bishop-distances-australia-from-us-on-china-russia-threat-20180129-h0ppym.html.堪培拉更关心拓展多元化的伙伴关系网以使其不会过于依赖任何一个国家。[注]Rory Medcalf, Ryan Young, Marina Tsirbas and Matt Sussex. The Trump Presidency and Australia’s Security[R]. Policy Options Paper, National Security College, ANU, No.1, January 2017, p.1.印度外交部在2017年末和2018年6月两次“四国对话”后公布的会谈要点都没有谈及美日关心的“航行飞越自由”“尊重国际法”“海上安全”等议题。并且围绕是否淡化尼赫鲁时代以来的“战略自主”传统以拓展印美军事合作或进行“准结盟”这个问题，新德里政策圈内亦有争议。其次，包括安达曼-尼科巴联合司令部建设和伊朗恰赫巴尔港投资项目在内的历史案例折射出了印度在贯彻战略意志、兑现合作承诺上的短板。[注]Patrick Bratton. The Creation of Indian Integrated Command: Organizational Learning and the Andaman and Nicobar Command[J]. Strategic Analysis, 2012，36(3)：445-447; [美]苏米特·甘古利. 印度外交政策分析：回顾与展望[M]. 高尚涛,等译.北京：世界知识出版社，2015:140.更关键的是，印度东与中国陆上接壤且有边界纠纷，西有宿怨未了的巴基斯坦和克什米尔争端，极易招致两面树敌，所以其与美日澳等国必有国防重点和优先日程的区别，更何况美日的“印太”政策和“四国对话”目前尚未明确涵盖陆域安全合作。再次，印度和澳大利亚之间的“印太”利益和愿景也并不完全重合。[注]Melissa H Conley Tyler & Aakriti Bhutoria. Diverging Australian and Indian Views on the Indo-Pacific[J]. Strategic Analysis, 2015,39(2): 225-236.另外，由于自身经济增长与中国市场和投资联系密切，很多东南亚国家都尽力避免因与美日发展接触而损害对华经济利益。为此，它们要么保持对美和对华关系动态平衡，要么争取利用多边平台调和两国矛盾、防止大国对抗危及地区稳定。总之，虽然一些评论谈及“四国对话”升级为“亚洲版北约”或“增员扩容”的可能性，但基于历史经验、地缘条件和战略现实，上述国家均无法回避对华经济依赖和自身安全基础脆弱的问题。而所谓“共同的自由民主价值观”并不能帮助它们缓解这一困境。况且，鉴于“四国对话”明显忽略了东南亚中小国家和东盟的地位和作用，故而至少从目前看来，它很难得到后者的积极响应。比如，2018年5月14日，东盟轮值主席国新加坡的外长维文(Vivian Balakrishnan)就明确表示本国将暂不加入美日等国领衔的“自由开放的印太战略”，因为后者没有充分解决诸如“东盟是否仍是地区机制的中心角色”以及“法治、多边主义是否仍是主导规则”等问题。[注]Charissa Yong. Singapore not joining US, Japan-led free and open Indo-Pacific for now: Vivian Balakrishnan[N/OL].The Strait Times, May 14, 2018. https://www.straitstimes.com/singapore/singapore-not-joining-us-japan-led-free-and-open-Indo-Pacific-for-now-vivian-balakrishnan.这一切都给地区宏观战略走向和相关大国的“印太”政策平添变数。

最后，中国在美日“印太战略”中的角色是否会僵化不变？这涉及一个更根本的问题：美日的“印太战略”究竟是要建设一个真正开放、包容、推动合作的新型地区机制，还是要构建一个保守、排华、诱发对抗的政治军事同盟？[注]Michael D Swaine. A Counterproductive Cold War with China[J/OL]. Foreign Affairs, March 2, 2018. https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2018-03-02/counterproductive-cold-war-china?cid=int-lea&pgtype=hpg.其实一直以来，很多围绕“印太”的分析讨论都反复表明：作为学术概念的“印太”虽很大程度因印度崛起和中国动摇旧地区均势和利益格局而兴，且鼓励太平洋国家联合印度制华，但也支持与中国继续保持接触与合作，并赋予中国应有的域内地位和角色。[注]Dennis Rumley, Timothy Doyle & Sanjay Chaturvedi. Securing the Indian Ocean? Competing regional security constructions[J]. Journal of the Indian Ocean Region, 2012, 8(1): 16-17.换言之，如前文所示，“印太”起先作为一个地缘政治概念或构想，本质上仍未超越对华“两面下注”。但目前来看，美日的“印太”政策面行动虽名义上鼓吹“自由开放”，但实际目标和操作却明显排斥和针对中国。而且，鉴于“东盟地区论坛”和“东亚峰会”等以“亚太”为名的多边机制因容纳中、印、澳等国而已具“印太”之实，且代表性更广，所以美日另设“四国对话”这样的“印太小集团”，意图不言而喻。有学者形象地概括了近年“印太”潮流的精髓：留住美国、抬举印度、不让中国进入印度洋。[注]Nick Bisley and Andrew Phillips. The Indo-Pacific: what does it actually mean?[J/OL].East Asia Forum, October 6, 2012. http://www.eastasiaforum.org/2012/10/06/the-Indo-Pacific-what-does-it-actually-mean/.正因如此，尽管有评论认为“一带一路”本身就是中国的“印太战略”，但中国官方和学者目前为止对“印太”多抱负面态度，少有积极评价。实际上，“印太”幅员广大(几乎超过地球表面一半)、内部差异分明、热点众多、议题丰富，没有大国可以主宰一切，而在政策面搞分裂性的集团对抗(拉印排华)不仅徒劳无益，而且有悖“印太”作为学术概念发端的初衷。在全球化和区域化并行共生的时代，中国与他国的交集和共识理应潜力巨大(如航运安全、防止核扩散、救援赈灾、海洋科技等)，而竞争与矛盾并非无从调解。所以，基于通盘考虑，即便综合性“大印太协作架构”难以短期建成，也不宜简单否定中国创制或加入各类“次区域”或专业性的“小印太机制”的可能。总之，中国与美日的“印太战略”并非注定是一对矛盾，但两者的对接与和解既需要中国自身主动和外界加强沟通对话、增信释疑，减弱目前“印太”的制华色彩，也依赖其他国家，特别是美日等国自觉调整对华认知、转变战略心态。只有达成上述默契，各方相向而行，“印太”的政策面实践才会真正惠及有关各国，实现互利共赢，促进地区以及世界的和平稳定、繁荣开放、和谐交融。

四、结 论

把东北亚、东南亚、大洋洲和美洲联结起来的“亚太”起源于美国冷战初期的双边同盟体制，受惠于冷战末以来中国的经济腾飞和东盟领导的区域经济政治一体化进程。与之类似，“印太”从作为替代“亚太”的地缘政治概念出现到与多国外交政策的深度融合亦根植于新的现实土壤。印度洋战略形势的变化，特别是印度崛起和中国在环印度洋区域影响力的提升迫使相关大国不得不超越“亚太”思维定式以重新调整各自的亚洲战略构想和外交政策。同时，为共同制止所谓中国的“称霸野心”，并服务某些特殊战略利益与国内政治日程，美日澳等国乃至东盟等集团纷纷不遗余力与印度发展伙伴关系。由此，“印太”日益受到重视和传播，与政策规划的结合愈加紧密，并最终助推了美日等大国亚洲外交的转型，催生了“自由开放的印太战略”，复苏了美日印澳“四国对话”。然而从目前看来，引领国际“印太”政策实践的美日“印太战略”能否顺利实施并达成目标尚难预料，因为要真正进一步促进两洋融合、建设新型地区治理体系，不仅需要处于领导地位的大国持续发挥主动、投入资源，也不可缺少来自其他国家的支持、配合与贡献。就此而言，已是当今世界第二大经济体的中国的角色和态度至关重要。不管因为主观还是客观原因，如若美日“印太战略”长期未能包容和接纳中国——甚至招致中国的反感和敌意，那么它不仅不可能带来普遍繁荣和增长，反而可能导致大国竞争和地区分裂，危害两洋的和平稳定。若要防止出现上述不利局面，一方面，美日等“印太”外交政策的主要推崇国和实践方需要及时展开政策反思、调整对华认知；另一方面，中国自身也应及早谋划和完善应对“印太”的外交思路和对冲措施，牢牢把控塑造有利外部发展环境的主动权。