美国联邦政府社会政策的立法困局——以医疗保险和枪械管控为例

曾盛红

社会政策(social policy)的概念最早出现在19世纪中叶的欧洲，用以描述“市场社会的私域和立宪国家的公域两者间的中介”①Franz-Xaver Kaufmann，John H Veit Wilson and Thomas Skelton-Robinson，European Foundations of The Welfare State，New York:Berghahn Books，2012，p.148.，但其内涵和外延的界定在不同国家的不同历史时期和政经体制下不尽相同，无论是在“行动”层面还是“研究”层面，都具有很大的“开放性”，②参见杨伟民《社会政策研究的开放性和挑战性》，载《中国人民大学学报》2004年第2期;黄晨熹《社会政策概念辨析》，载《社会学研究》2008年第4期。如19世纪末德国经济学家瓦格纳(Adolph Wagner)将社会政策定义为“通过立法的力量来克服分配过程中存在的缺陷”①Franz-Xaver Kaufmann，John H Veit Wilson and Thomas Skelton－Robinson，European Foundations of The Welfare State，p.151.;晚近美国的社会福利学者米奇利和利弗摩尔把社会政策定义为“影响人们福祉的政府项目、政策”，如提供满足弱势群体需求的服务，借助社会保险或税收体系维持特殊人群的生计，控制污染，提高儿童受教育机会等等，旨在“提升社会福祉的环境”②James Midgley and Michelle Livermore，The Handbook of Social Policy，Thousand Oaks，Calif.:Sage Publications，Inc.，2009，pp.5－6.。可以发现，无论是定义还是实践，社会政策始终围绕着社会福祉(social well-being)和政府干预(government intervention)两个方面展开，并且对二者及其关系的界定和构建，带有浓重的“政治”意涵——在事实上这也是一个政治过程，反映了一国社会政策的性质和形态。

在美国，联邦政府的社会政策是其国内政策一个重要组成部分，而相关议题长期以来则一直搅动着美国社会的神经，构造着联邦体制、三权制衡以及政党政治内部的张力。现任奥巴马政府自2009年初上台执政以来，将社会政策作为实现其“变革”(Change)与“前进”(Forward)的政治承诺的重要内容，③“变革”(Change)与“前进”(Forward)分别是奥巴马2008年竞选总统和2012年竞选连任的口号。先后在多个政策议题上发力。比如，将改革医疗保险作为其第一个任期重要的国内政策举措，尽管纵横捭阖之后终于有所突破，但“余震”频频;2013年第二个任期开始后，又将加强枪械管控提上政策议程积极加以推动，但却遭遇了很大挫折。④2013年4月17日，参议院对奥巴马政府和民主党提出的有关禁止攻击性武器、禁止大容量弹夹以及两党协商达成的关于扩大购枪者背景审查的一揽子加强枪械管控的提案进行投票，按照两党约定以60票为通过门槛(以避免后续辩论中出现阻挠议事的filibuster)，结果均没有能获得足够的支持，奥巴马政府的“枪控”努力遭遇重大挫折。参见 Jonathan Weisman，“Senate Blocks Drive for Gun Control，”nytimes.com，April 17，2013，URL:http://www.nytimes.com/2013/04/18/us/politics/senate－obama－gun－control.html?emc=na＆amp;_r=0＆amp;pagewanted=all＆_r=0。反观这两项重要社会政策的创制过程，它们在美国国内引发的纷争可谓巨大，社会中支持与反对的力量各持己见针锋相对;总统、国会及两党，乃至联邦最高法院都被各方诉求和压力所包围;两党之间、总统与国会之间，以及参众两院之间，在政治理念与政策取向上歧见重重，互不妥协。

联邦政府的社会政策立法如此艰难波折并非一时偶然。考察相关社会政策发展的历史可以发现，社会政策立法在美国政治中始终面临着困局。究其原因，作者认为主要导源于相互影响的三个方面:①社会政策的“政府干预”属性在美国的政治意识形态中始终构造着张力，构成了对社会政策立法的阻力;并且由于意识形态纷争而导致社会与政治中出现“裂痕”，又进一步不利于社会政策立法。②具体社会政策的“管制”(regulative)或“再分配”(redistributive)功能直接影响到相关群体的既有利益(经济性的或权利性的)，因而不可避免会遭到来自“失利”群体的反对，进而通过各种方式阻击社会政策立法。③美国政治运作的现实——日益加深的党派偏见(partisanship)、政治杯葛(boycott)以至政党极化(polarization)，影响巨大的利益集团游说(lobbying)，增加了社会政策立法的复杂性和不确定性。对此，下文将结合医疗保险(简称“医保”)和枪械管控(简称“枪控”)这两项社会政策立法，从政治意识形态及其影响下的政治运作这两大方面来加以阐述分析。

一、联邦政府的社会政策:事实与问题

1.医保:“私”主“公”辅与低覆盖、高成本① 由于奥巴马政府改革后的医保制度关键条款要到2014年起才开始全面实施，因此这里介绍的是改革以前的医保格局。

美国现行的医疗保险可以大致分为私人保险和政府保险两大块。与德国、英国等欧洲国家在19世纪晚期、20世纪早期就在政府主导下建立起全国性的医疗保险制度不同，美国的医疗服务曾长期停留在简单的“付费－服务”模式上，医疗保险直到1920年代末才由私人部门创立，逐步形成“双蓝”计划和商业保险公司主导的局面。②“双蓝计划”指蓝十字计划(Blue Cross)和蓝盾计划(Blue Shield)，是在20世纪30—40年代医疗费用逐渐攀升的背景下先后由美国医院协会(AHA)和代表医生群体利益的美国医学会(AMA)分别推动发展起来的，是美国健康保险的先行者，为美国社会构筑起覆盖面极广的非营利医疗保险服务网络，并且成为后来政府健康保险计划的主要合作者，两个组织在20世纪80年代初合并成为蓝十字蓝盾协会(Blue Cross Blue Shield Association，亦简称双蓝协会，Blues)。美国的医疗保险市场在双蓝计划下得到拓展和扩大后，原先不愿意提供这类险种的商业保险公司也纷纷进入。参见Melissa Thomasson，“Health Insurance in the United States，”EH.Net Encyclopedia，edited by Robert Whaples.April 17，2003，URL:http://eh.net/encyclopedia/article/thomasson.insurance.health.us而政府出资和管理的医疗保险，直到60年代中期才得以建立，并且只是覆盖部分老弱穷困群体。此一格局下，私人医保的主要形式包括雇主为员工购买医保作为非工资性福利，以及个人直接向保险公司购买医保。政府医保中的医疗照顾计划(Medicare)由联邦政府出资和管理，资金主要来自工作者及其雇主缴纳的税金以及每月从社会安全福利中扣缴的保险费，为65岁以上并且缴纳社会保险金超过10年的老年人以及其他符合特殊条件的人群在住院、诊疗服务以及药品等方面提供保险支持;医疗补助计划(Medicaid)由联邦政府和州政府合作举办并由州政府负责管理，为收入和资产有限的个人(儿童、孕妇、残疾人、老年人等)或家庭提供医疗费用补助。

根据美国统计署2007年的数据，获得医保的最主要途径是通过就业获得由雇主提供的私人医保，其覆盖面达到近六成;而政府医保的覆盖面占到三成。①私人保险和政府保险中存在重合的人群，部分人同时参与两类计划，因此实际享有医保的人口并不是两者简单相加。而由于贫穷、失业但又不符合政府医保的条件等原因，仍有15.3%的美国人没有能获得医疗健康保险(见图1)。同时，医疗保健服务的总体支出相当庞大，2008年达到23 000多亿美元——相当于意大利当年的GDP，占美国当年GDP的16.2%，而在20世纪80年代以前这一比例还在10%以下。1997—2008年支出的年均增幅达到6.8%，超过了美国同期人口和经济增长速度;其中私人支出和政府支出大致各占一半(见图2)。从世界范围来看，一方面，美国医疗保健支出不论是绝对数额还是GDP占比都是最高的，人均支出也遥遥领先——巨大的市场造就了庞大的产业，有着众多利益相关者(stakeholder);但另一方面，美国公共(政府)医疗保健支出尽管在数额上最高，但其比重在OECD国家中却几乎是最低的。①参见OECD网站公布的健康政策与数据(Health policies and data)，URL:https://www.oecd.org/document/16/0，3343，en_2649_34631_2085200_1_1_1_1，00.html

2.枪控:广泛持有与枪祸不断

个人持有枪械在美国由来已久，或者说这一传统从殖民者踏上北美土地以来就从没中断过——从拓殖时求取生存，到反抗英军争取独立，到建国后的开疆辟土、“攘外安内”，到和平时期的自卫安全、射击打猎，持有枪械在彰显武力的同时，也获得了文化力量，形成了美国特有的枪械文化(gun culture)。因此，美国民间的枪械数量也是大得惊人，据1994年一项全国性的统计显示，35%的美国家庭、4 400万人口持有1.92亿件火器，其中包括6 500万支手枪，其中74%的人持有不止一件火器;而且民间枪械保有数量还在不断增长(见表1)。

表1 美国民间火器保有数量 单位:亿支

美国是世界上私人拥有枪支最多的国家，但枪械的广泛存在也导致了涉枪问题的凸显。美国联邦调查局《统一犯罪报告》(Uniform Crime Reports，1968—2011)的数据显示，在1968年至2011年间，涉枪谋杀受害率与所有谋杀受害率变动趋势基本一致，其中涉枪谋杀的受害者占一半以上;虽然比例从1993年开始呈总体下降趋势，1999年以后降至十万分之四以下，但每年的涉枪谋杀受害者还是有上万人之多(2010年和2011年接近一万)。根据全国健康统计中心(NCHS)的数据，1993—2009年，每年都有上万人死于枪杀，而用枪自杀的人数也在16 000人以上。而据美国司法统计局(BJS)估算，2009年美国发生的430万件非致命犯罪行为中，涉及使用火器的有32万多件(8%);1987—1992年，每年有1%(60 000多)的暴力犯罪受害人用枪自卫，有20 000多人用枪保护其财产。①相关数据参见William J.Krouse，“Gun Control Legislation，”Washington DC:U.S.Congressional Research Service，14 November，2012，pp.11－13.

3.举步维艰的联邦医保与枪控立法

在过去一个世纪的时间里，政府医保经过了半个世纪的努力才得以建立，并且只是实现小范围覆盖;过了近30年后，才迎来一次重大但最终流产的改革，而后又等待了15年才成功进行改革。在枪控政策上，三波主要的枪控立法之间都相隔了数十年，往往是在重大的涉枪事件之后才进入议程;而且1968年和1990年代的枪控立法还带来了“回火”(backfire)——反对枪控的集团成功推动了保护性的立法;新近一次枪控立法努力也遭到挫折。

表2 联邦医保与枪控重要立法大事记(1910s－2010s)

续表

二、意识形态与政策立法中的激进政治

政治意识形态是指“关于政治价值和政府作用的一系列观点或思想，它包括人们对政府应该怎样运作以及政府实际上是怎样运作的看法”①詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯:《民治政府:美国政府与政治》(第20版)，吴爱明、李亚梅等译，北京:中国人民大学出版社2007年版，第98页。。美国是一个多元化的社会，这也反映在政治意识形态的多样上。②亨廷顿(Samuel P.Huntington)认为，美国并不存在严密论证、体系完备、赋予某种价值较其他价值优先地位的意识形态，而是“所有价值在理论上共存共荣，尽管它们在实践上可能彼此冲突”。因此，政治意识形态在这里主要指涉不同的政治理念及附着其中的追求相应价值的道德情怀。参见塞缪尔·亨廷顿《失衡的承诺》，周端译，北京:东方出版社2009年版，第11－27页。戴维·诺兰(David Nolan)曾在1970年代初提出了一个划分和分析政治意识形态的模型，③戴维·诺兰(1943—2010)，美国知名的政治活动家，自由意志党(Libertarian Party)的创始人之一。该党成立于1971年，目前有注册为该党成员的选民遍布50个州，人数超过25万，从成员数量来看是民主党和共和党之外的第三政党(third party)中规模最大的一个;其成员通常在社会议题上比民主党人“更自由”(more socially liberal)，在财经议题上比共和党人“更保守”(more fiscally conservative)。参见自由意志党网站，URL:http://www.lp.org/faq后来被称为“诺兰图谱”(Nolan Chart)。④在这个图谱中，诺兰将个人价值还原为两个基本维度:个性自由(个人的社会权利，诸如言论自由、宗教信仰自由、个人自主权等)和经济自由(个人的经济权利，主要是个人拥有和处置财产的自由);两个维度各自在重要性谱段上延展，交叉形成价值取向的坐标系，具体的价值取向(坐标)表征相应的政治立场，据此划分政治意识形态。自由意志党的网站还按照诺兰图谱的两个维度设计了若干问题供人们填答来“鉴别”自己的政治派别所属。参见自由意志党关联网站，URL:http://www.theadvocates.org/quiz

从诺兰图谱可见，与两党坐大的政治现实相对应，美国社会中占据主流地位的政治意识形态派别是自由开明派(左)和保守主义派(右)，以及介于两者之间不持极端立场的温和派;左、右派别之中，各自又都存在部分持守较为极端立场的群体。在左－右连续谱之外，还有非主流的、激进的政治意识形态派别，其中势力较大的是反对任何形式政府干预的自由意志派。从形态上看，认同或秉持某种政治意识形态的既包括较为松散的支持人群，也包括各种规模不一的公民团体、社会运动以及政党。

值得注意的是，1970年代初诺兰图谱的提出和自由意志党的创立并不是孤立的事件，而是20世纪60年代以来美国社会政治发生深刻变化的反映——政治生活中意识形态的影响力越来越大。无独有偶，在学界，此一时期还是学生的美国政治学者塔塔洛维奇(Raymond Tatalovich)和戴恩斯(Byron W.Daynes)等在公共政策领域注意到了这样的变化，发现其老师西奥多·洛伊(Theodore J.Lowi)70年代初提出的以政府强制(coercion)为轴系的政策分类模型不足以囊括;后来洛伊在此基础上对原有的政策分类“四分格”以及60年代中期以来出现的“新政治”(new politics)进行了反思，引入了“主流(mainstream)政治－激进(radical)政治”的分析维度，在“四分格”基础上对政策类型进行了补充和改进。①参见西奥多·洛维:《政策和政治的新视角(前言)》，载雷蒙德·塔塔洛维奇、拜伦·戴恩斯:《美国政治中的道德争论——社会调节政策八个侧面》，吴念、谢应光等译，重庆:重庆出版社2001年版，“前言”。

从图谱中可以看出，政府强制的形态与情境轴系廓定了政策的政治功能——“分配”(distributive)、“管制”(regulative)、“再分配”(redistributive)和“构成”(constituent);而政治意识形态的波谱则辨识了政策诉求的工具性或价值性指向。其中，对强制的敏感将导致利益相关者不可避免地在强制影响“即刻伴随”的管制性政策和再分配性政策上展开竞争和博弈;而各方对利益诉求的界定将决定政策－政治过程的运行轨道。

如前所述，社会政策旨在“克服缺陷”和“增进社会福祉”，主要通过政府实施“管制”和“再分配”来实现。美国联邦政府的医疗保险政策，主要目标之一是建立某种形式的全国性医保体系，扩大医保覆盖范围，保障国民特别是贫弱人群获得医疗保健服务的公平权益，同时控制医疗成本，优化医疗资源配置格局，提高医疗保健服务质量，属于再分配政策的范畴;而美国联邦政府的枪械管控政策旨在规范个人和厂商在涉及枪械方面的一系列行为:对制造、售卖以及购买枪械的厂商与个人进行一定的资格限制，对允许个人持有的枪械种类做出限制，对个人持有、携带和使用枪械的情形做出规定等，通过抑制非法的涉枪行为，降低枪械被滥用的可能性及其带来的风险，属于典型的管制性政策。

如洛伊所言，“对于每一类主流政治，都有一个激进的政治”，并且“激进政治的本质非常意识形态化”，①西奥多·洛维:《政策和政治的新视角(前言)》，载雷蒙德·塔塔洛维奇、拜伦·戴恩斯:《美国政治中的道德争论——社会调节政策八个侧面》，“前言”第5页。特别是1960年代以来，其中“激进”的面向越来越明显。②亨廷顿也曾从社会政治心理的角度，对这一时期美国社会“道德心怀激荡”进而“信念政治”兴起作了专门的考察和分析。参见塞缪尔·亨廷顿《失衡的承诺》，第7章。这两项社会政策立法也不例外。首当其冲的意识形态分歧就是关于“政府干预”是否正当和必要。自由开明派相信社会进步，愿意通过政府干预克服社会经济中的问题缺陷，来保障和实现社会公平与平等权利，对保守主义者中普遍存在的极端“利己主义”持批评态度。而保守主义者则以有限政府、个人自由和市场法则至上为准绳，强调个人能力与责任，否认政府干预的正当性和有效性，甚至认为政府本身就是个问题;③美国前总统里根在其1981年就职演说中就曾明确指出:把政府作为“解决问题的方案”的做法是错误的，因为“政府本身就是个问题”(In this present crisis，government is not the solution to our problem;government is the problem)。来源:美国德克萨斯州大学里根总统图书馆网站，URL:http://www.reagan.utexas.edu/archives/speeches/1981/12081a.htm即使一些问题上的政府干预不可避免，偏好“小政府”而反对“大政府”，倾向于接受地方(州)政府而不接受联邦政府(即反对全国性的普遍干预措施)。此外，在建基于意识形态纷争的激进政治影响下，政策议题相对方在价值诉求上趋于无解，使得政治沟通与妥协变得越来越艰难:在联邦枪控议题上，一般支持者认为枪械泛滥是涉枪犯罪频发的重要原因，“禁枪论者”(gun banner)更是认为枪械是“邪恶”的，必须严加管控;而反对者坚称“枪不杀人，是人相戮”(Guns don't kill people;people kill people)，并且坚信持有和携带枪械是宪法赋予个人的神圣权利，不可剥夺。在联邦医保议题上，支持者认为全民医保有助于扶贫助弱而保障社会的公平正义，反对者则认定强制医保侵害了个人选择的自由与权利。这种带有根本性的分歧与对立，削弱了社会政治的共识基础，加剧了政治对垒，这在晚近的联邦医保与枪控立法过程中有充分的体现。

三、集团、党派与政策立法中的利益政治

1.利益集团的集体行动

如政治学者戴维·杜鲁门(David B.Truman)所言，在美国“大多数利益集团在连续或断断续续的基础上变得政治化了”①杜鲁门:《政治过程:政治利益与公共舆论》，陈尧译，天津人民出版社2005年版，第544页。。许多团体组织通过卷入政治过程而发展成为利益集团，在相关政策立法过程中，可以看到它们活跃的身影。美国医学会(American Medical Association，AMA)通过积极影响全国性医疗卫生政策而发展成为代表医生群体的最大专业组织，并在医保立法中扮演重要角色。而全国步枪协会(National Rifle Association，NRA)通过从“俱乐部”转变为政治权利的倡导者和捍卫者，成为影响枪控政策的重要集团。AMA曾长期反对联邦政府建立全国性强制医保，NRA则在20世纪60年代以来强烈反对政府进一步加强枪械管控的努力，正是由于它们能够采取有效的集体行动对政治过程施以强大影响，使得联邦政府在这两项政策立法上屡屡碰壁。

美国医学会成立于19世纪中叶，是美国最大的代表医生和医学专业学生利益的专业性团体，同时也是财力雄厚的主要院外游说团体之一，在推动医疗卫生行业发展以及影响政府有关医疗卫生政策方面扮演着重要角色。早期的AMA组织比较松散，很难在全国性的医疗政策上有所作为。因此，在1901年，AMA进行了内部重组，明晰了全国性组织的定位，赋予由选举产生的代表院(House of Delegates)决策执行权。重组完成后，AMA通过推动医学教育标准化、制定医生资格标准、打击医疗欺诈行为、出版医学期刊等专业举措，在全国范围内扩大了影响力，会员数量快速增长，也因此逐步获得了在医疗保健政策议题上的话语权。②奥尔森(Mancur L.Olson)指出，美国医学会内部通过巧妙的强制和提供非集体性收益形成了对会员的激励，而其“给人印象深刻的政治力量是医学界组织非政治活动的副产品”。参见曼瑟尔·奥尔森《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，上海人民出版社1995年版，第172页。在医疗保险议题上，尽管AMA曾在1916年发布的一份对英国医疗保险实施状况的研究报告中承认全面参保确实大大改善了英国工人阶级的条件，但对建立强制性医保有很大顾虑。而此一时期AMA也逐步转向保守，医生们担心在公共医保体系下联邦政府会通过医疗费用的标准化而使他们失去财政自主权，并在1920年通过一项内部决议:反对由任何层级政府来推行任何形式的强制性医保，并宣称“强制性的保险就是社会主义”①Melissa Thomasson，“Health Insurance in the United States”.。这种意识形态色彩浓重的论调极具杀伤力，成为保守阵营反对政府建立公共医保或强制医保时不断诉诸的意识形态利器，总是能够在美国社会中挑起对政府政策的疑虑甚至恐惧。此后AMA长期持守反对公共保险的立场，成为反对政府医保改革的重要利益集团之一，使多次全国性的或州的医保改革动议在其强烈反对影响之下受挫。

1930年代罗斯福政府实施行政时，AMA通过宣传手册、电台广播表达反对建立全国性强制医保的立场，甚至还为中学生辩论队提供反对强制医保立场的材料。结果，罗斯福政府担心包括AMA在内的保守主义派的强烈反对会殃及新政的实施，搁置了有关建立公共医保的动议，最后在1935年出台的《社会保障法案》(Social Security Act)中，没有包含任何有关建立全国性强制医保的内容。②参见 Larry E.Carter，Health care reform:Policy Innovations at the State Level in the United States，New York:Garland Publishing，1998，pp.28－32.此后美国社会保障协会(American Association for Social Security)、民主党参议员瓦格纳(Robert F.Wagner，Sr.)等一波波推动建立公共医保的努力，乃至杜鲁门总统也支持的情形下，都因AMA的反对而未果。肯尼迪政府上台后，有意为老弱群体提供医保，AMA向其每一位医生会员寄送宣传手册和海报，要求他们向病人表达医生反对政府医保的立场;通过购买电台广告时间、大城市报纸上整版的广告版面来宣传造势;设立了用于资助政客竞选的美国医学政治行动委员会(American Medical Political Action Committee，AMPAC)，为AMA支持的候选人提供竞选经费——AMPAC从建立至今一直都是财力最为雄厚的政治行动委员会之一。AMA同样坚定地反对约翰逊政府建立由政府出资和管理、覆盖老年和部分贫弱人群的医疗照顾与医疗补助计划，尽管这次反对没有成功，但吸引了持保守立场的医生，其会员数量在这一时期也达到顶峰——它宣称全国医生中有至少70%是其会员。①参见“百科全书”网站，“American Medical Association，”Encyclopedia.com，2001，URL:http://www.encyclopedia.com/doc/1G2－2844300011.html而奥巴马政府最后完成了历史性的医保改革，与奥巴马总统最终说服和争取到了AMA、保险业界等相关利益集团等对其改革方案的支持是分不开的。②但AMA也为此付出了“代价”:由于支持奥巴马政府医保改革，导致了一些持不同立场的会员选择退出 AMA。参见 Roger Collier，“American Medical Association membership woes continue，”Canadian Medical Association Journal，Vol.183，No.11，August 9，2011，URL:http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC3153537/。

相比AMA，NRA介入联邦政府枪控政策立法相对晚一些，但其“后劲”却很足。NRA最早成立于1871年，以促进枪械所有权、提供与枪械使用和安全有关的培训等为主要目标，旗下还设有NRA基金会和从事游说活动的机构，目前会员超过500万。③历史上有八位美国总统曾是NRA的会员:格兰特、老罗斯福、塔夫特、艾森豪威尔、肯尼迪、尼克松、里根和老布什。其中老布什因不满NRA攻击ATF执法人员的言论，于1995年辞去NRA终身会员。参见 John Mintz，“George Bush Resigns Nra Membership，”The Seattle Times，May 11，1995，URL:http://community.seattletimes.nwsource.com/archive/?date=19950511＆slug=2120308早期NRA主要的活动和注意力集中于组织射击培训和比赛，其会员也以枪械和射击运动爱好者为主，涉足政治领域相对较少。因此，1930年代罗斯福政府为打击猖獗的黑帮与犯罪活动，提出“治安新政”(New Deal for Crime)，于1934年出台了美国枪控史上具有里程碑意义的《全国火器法》(National Firearms Act，NFA)④法案的动议最初涵盖了范围广泛的枪械种类，但国会最后通过时范围被大幅缩小:主要对机关枪、锯短的霰弹枪以及消音器等“歹徒用枪械”进行严格管制。法案规定对管制枪械的制造、销售和运输环节课税，并且为配合课税，每一件火器都要有序列号，并且在酒精、烟草和火器管理局(ATF)登记注册;同时还要求每一位经销商都要向联邦政府注册;任何购买者必须向ATF和所在县警长提交包括指纹和照片在内的个人信息，并且申请过程包括4—6个月的等待期和联邦调查局(FBI)进行背景调查。，又于 1938年出台《联邦火器法》(Federal Firearms Act，FFA)⑤该法案扩大了管制火器的范围，并且第一次要求枪械制造商、进口商和经销商取得证照，并且保存购枪者姓名和住址的记录;该法还禁止向那些有犯罪前科或被起诉犯罪以及那些不符地方法律许可的人出售枪械。，建立起联邦政府枪械管控体系，NRA都没有进行反对。时任NRA主席的弗雷德里克(Karl Frederick)曾在NFA立法听证会上被问及有关宪法第二修正案是否影响该法时，①宪法第二修正案中有这样的条款:“管理良好的民兵，是保障自由州之安全所必需;人民持有和携带武器的权利，不应受到侵犯。”(A well-regulated Militia，being necessary to the security of a free State，the right of the people to keep and bear Arms，shall not be infringed.)对此，自由开明派认为，修正案本意并不是规定关于公民个人持有和携带武器的权利，而只是规定允许州保留民兵(国民警卫队);个人不需要通过持有枪械来获得保护，地方与联邦政府负有通过执法机构及军队来保护人民的职责;额外制定枪控法律对于阻止涉枪暴力行为和限制犯罪分子获得枪械是必要的，因为更多的枪械意味着更多暴力犯罪。而保守主义派坚持认为，修正案赋予了公民持有和携带武器的权利，个人有权保卫自己;当前的枪控法律已经足够多，额外制定法律并无助于降低犯罪率，真正需要做的是执行好现有的法律;况且枪控法律并不能阻止犯罪分子获取枪械，而守法公民持有枪械则可以起到威慑作用而减少犯罪。表示还从未从这方面(第二修正案)去考虑过;他还曾表示保护枪械(权利)主要是靠公众的热情和聪明的立法活动，但并不能从宪法中找到依据。②参见 Adam Winkler，“When the NRA Promoted Gun Control，”TheHuffingtonPost.com，October 3，2011，URL:http://www.huffingtonpost.com/adam－winkler/when－the－nra－promoted－gun_b_992043.html可见，当时NRA的理念和行为还比较“务实”，尚未走向“政治化”。但到1968年约翰逊政府出台《枪械控制法案》(Gun Control Act，GCA)③该法案扩大了枪控对象的范围，收紧了合法持枪的资格，约束了合法持枪的行为，对制造和经销枪械也设置了更为严格的规制，因此进一步延展了联邦政府在枪械管控上的职权。，除了赞同部分条款外，NRA认为该法案限制和削弱了持枪者的权利，因此捍卫“权利”的政治诉求开始抬头，并把宪法第二修正案作为“权利”主张的终极依据，积极谋求立法上的改变。为此，NRA于1975年成立了“立法行动研究所”(Institute for Legislative Action，ILA)，专司国会游说活动。尤其是1970年代中期以后，NRA内部的强硬派(政治上捍卫持枪权利)对没有竭力反对1968年GCA立法和组织过多局限于射击、打猎等业务领域感到非常不满，在1977年辛辛那提年会上利用内部选举改组了NRA领导层，转向把致力于政治倡导作为组织的一项重要使命;相应地，为扩大政治影响力，NRA也开始与保守主义政客(主要是共和党人)结盟以扩展其会员基础。从此，NRA成为一个聚焦于单一议题的重要政治行动集团，成为倡导和捍卫持枪权利、反对联邦枪控立法的重要利益集团之一。

1986年NRA成功地促使里根政府出台了《火器所有者保护法案》(Firearms Owners Protection Act，FOPA)——该法案旨在保障和促进持枪权利，放松联邦政府的枪械管制，削弱ATF的权力，是对支持枪控团体及其枪控努力的一次打击。此后，NRA继续保持对联邦政府有关枪控举措不遗余力的阻击:花费了数百万美元游说阻挠在里根政府末期就已提出的旨在实施购枪者背景审查的《布雷迪法案》的动议，这项动议直到克林顿政府上台后积极推动才得以通过成为《布雷迪手枪暴力防治法案》(Brady Handgun Violence Prevention Act)，但在NRA的强烈反对迫使法案做出了减小权利限制的让步，包括规定的“5工作日购枪等待期”只作为临时条款(1994年至1998年11月30日为过渡期)实施，①《布雷迪法案》要求美国司法部建立全国即时犯罪背景审查系统(National Instant Criminal Background Check System，NICS)，收录联邦犯罪记录和各州自愿提供的犯罪记录。系统建成后就可以及时查询而无须等待，届时临时条款将作废。即便如此，该临时条款还是遭到了一些地方执法官的抵制，并被控违宪;NRA还为这些诉讼提供了资金支持，力图通过违宪指控推翻《布雷迪法案》。1997年联邦最高法院通过判决“普林茨诉美国案”(Printz vs.United States)，裁定该临时条款违宪:联邦政府无权征召州政府官员执行联邦管制项目。于是该临时条款在过渡期内只能由各州自愿执行。以及严格限制了背景审查中购枪者相关信息的使用范围，并禁止FBI使用这些信息来进行任何形式的持枪者登记;迫使1994年国会通过的“联邦攻击性武器禁令”(Federal Assault Weapons Ban，AWB)附加了10年有效期限的“日落条款”(sunset provision)，并且之后一直谋求废除该项禁令，虽然没有成功，但2004年9月13日禁令失效后，多次要求更新延长这一禁令的动议在NRA等集团的阻挠下也都未能在国会获得通过。2005年，NRA又成功促使小布什政府出台了旨在保护枪械厂商权利的《合法武器贸易保护法案》(Protection of Lawful Commerce in Arms Act，PLCAA)。②曾有涉枪暴力受害者成功地起诉了枪械制造商和经销商在预见其制售的枪械会被用于犯罪上存在疏忽。而PLCAA正是为了免除枪械制造商和经销商在其制售枪械被用于犯罪时的责任。时任NRA执行副主席拉皮埃尔(Wayne LaPierre)为此专门致谢小布什总统，称这是“20年来持枪权利最重要的立法变成了法律……该法有助于拯救陷于政治性诉讼而岌岌可危的美国枪械工业”，参见NRA官方网站:PRESIDENT BUSH SIGNS“PROTECTION OF LAWFUL COMMERCE IN ARMS ACT，”URL:http://www.nra.org/Article.aspx?id=4228奥巴马政府在康涅狄格州桑迪胡克小学枪击案后，推动以扩大对购枪者的背景审查、恢复和加强攻击性武器禁令、禁限高容量弹夹等为主要举措的枪控立法，同样遭到了NRA的强力反弹，③奥巴马在第二任期开始前夕誓言全力推动枪控立法进程，以减少国内的涉枪暴力事件。NRA随即表示这是一场“世纪之战”，将不遗余力地进行反对，并警告称枪控立法“无关于保护儿童和制止犯罪，而是要终结持枪的时代”。参见Ewen MacAskill and Ed Pilkington，“NRA promises‘fight of the century’over Obama's bold gun control plan，”guardian.co.uk，January 17，2013，URL:http://www.guardian.co.uk/world/2013/jan/16/obama－gun－control－plan－nra坚称扩大背景审查最后会导致全国性的注册登记制度，动员其会员向议员表达反对意见，斥巨资广告抨击奥巴马政府的枪控政策，并与其他反对枪控团体一道进行了密集的游说，①参见 Jonathan Weisman，“Senate Blocks Drive for Gun Control，”nytimes.com，April 17，2013，URL:http://www.nytimes.com/2013/04/18/us/politics/senate－obama－gun－control.html?pagewanted=all。最终使得枪控立法止步于参议院。

2.党派偏见、政治杯葛与极化

美国当前的民主－共和两党政治格局成型于南北战争以后，尽管其间两党的政治基础与结构发生过诸多变动，也出现过第三政党，但这两党轮流执政的格局得到了保持和延续。②参见希尔斯曼《美国是如何治理的》，曹人鹏译，北京:商务印书馆1986年版，第329－334页。1950年，美国政治学会下属政党委员会(Committee on Political Parties，APSA)发布了一份《迈向更为负责的两党制度》(Toward A More Responsible Two-Party System)的研究报告，指出政党是治理国家不可或缺的工具，并且政党制度应当指向民主、负责和有效。③APSA，“Toward a More Responsible Two－Party System:A Report of the Committee on Political Parties，”American Political Science Review，Vol.XLIV，No.3，September，1950，pp.15－24.此时美国经历了20世纪上半叶的两次世界大战和一次经济大萧条，正处于社会经济步入正轨并走向繁荣的时期，而两大政党为共克20年代末以来经济和战争危机，而将彼此间的歧见、嫌隙和纷争降低到历史低位的局面也行将结束——60年代以后，两党之间又因意识形态的分疏而再次渐行渐远，围绕立法与选举的斗争越来越激烈，两党中温和派的生存空间被压缩，而极化(polarization)的倾向越来越明显，到晚近这种趋势甚至达到了新的历史高点(见图6)。④James A.Thompson，“A House Divided:Polarization and Its Effect on RAND，”RAND Corporation，Occasional Paper Series，2010，pp.8－9.

如果说党派间严重的嫌隙、杯葛进而导致极化是对50年代政治学家们所希冀的“负责的两党制度”愿景的背离，那么这种情形对政策立法乃至机构运作构成了很多现实的羁跘和障碍。克林顿政府雄心勃勃的医保改革最后无果而终，其中一个重要的原因就在于此;而奥巴马政府同样进行医保改革，尽管最后借助微弱优势取得突破，但过程也因此异常艰难。反过来这又进一步加深了国会两党之间、总统与国会之间的隔阂与纷争。

面对上升的成本和大量的无保人群，克林顿在总统竞选时承诺将对医疗健康保险进行改革;1993年初就任后，成立了专门的工作团队拟制改革方案，①即“全国健保改革特别小组”(Task Force on National Health Reform)，由第一夫人希拉里·克林顿领导。提出了改革的六大原则:“安全(Security)、简单(Simplicity)、节省(Savings)、选择(Choice)、质量(Quality)和责任(Responsibility)”，积极造势争取民意支持以推动立法。当时，民主党也同时控制着国会参众两院——并且民主党在国会的优势地位已经保持了数十年，②自1955年以来的近40年中，除1981—1987年间民主党在参议院处于少数地位，其余的30多年民主党一直都占据两院多数席位。但在医保改革议题上，民主党内部也存在着很多分歧。共和党迫切地希望改变这一全面受制的局面，因此这一时期党派偏见的氛围很浓重。③Paul Starr，“What Happened to HealthCareReform?”The American Prospect，No.20，Winter 1995，pp.20－31.克林顿把建立强制雇主为雇员提供医保(employer mandate)的改革——以民主党内自由开明派的支持为基础进而竞取偏中间的保守派和共和党内的温和派为基本策略——作为其上台后寄予厚望的重要施政目标，共和党也希望通过反对民主党政府这一改革进程而为以后翻盘

累积政治资本;而中间派所提出的改革动议却得不到广泛的支持。

当克林顿政府把改革方案在当年10月份正式提交给国会后，遭到共和党和部分民主党人的抵制，一直被拖到11月下旬国会休会前一天才进入议程，又被共和党以法案冗长、本会期无法完成审议为由搁置，并抨击冗长的方案及其措辞恰恰证明了“这是政府经营的医疗健康服务”。在国会休会期间，保守主义派的政治“操盘手”克里斯托(William Kristol)呼吁共和党全力“扼杀”而不是“修正”该法案，因为它“真切地危及共和党的前途——若得到通过将会使民主党锁住至关重要的中产阶级票源并重振其声望”。①PBS，“A Detailed Timeline of the Healthcare Debate portrayed in‘The System’”，pbs.org，URL:http://www.pbs.org/newshour/forum/may96/background/health_debate_page2.html为此，共和党及保守派势力再次团结起来反对改革，极力渲染医保改革是“官僚主义”(bureaucracy)和“政府蠢行”(governmental bungling)，将“政府控制”的恐惧引向民众——正是这样的恐惧挫败了过去所有的建立普遍医保的努力。②Theda Skocpol，“From Social Security to Health Security?Opinion and Rhetoric in U.S.Social Policy Making，”PS:Political Science and Politics，Vol.27，No.1，March 1994，pp.21－25.1994年牵涉克林顿夫妇的“白水门”丑闻发酵，③“白水门”丑闻:1970年代末至80年代，克林顿夫妇曾投资白水开发公司(Whitewater Development Corporation)的地产开发项目，但该项目最后以失败告终。1993年11月，有人指控克林顿总统在担任阿肯色州长期间在该项目中存有违法行为，该案调查一直持续到2000年9月，最终没有足够证据显示克林顿夫妇与项目中的违法行为有关联，因此认定他们无罪;但其余10多位涉案人包括克林顿夫妇密友麦克道格夫妇、继任州长塔克都被判有罪入狱服刑。也被共和党用以攻击医保改革，助推了公众对政府的不信任，诸多重要利益集团也纷纷起来加入反对改革的阵营。1994年8月，众议院共和党领袖金里奇团结共和党人采取迂回拖延的策略——把“火力”焦点引向含有“攻击性武器禁令”的犯罪法案的辩论，从而使得有关医保立法的努力被迫暂时停摆，医保改革法案的辩论被推迟;而民主党内部在医保改革议题上的分裂也愈加明显，④在1994年8月民主党领导层的一次午餐会议上，参议员爱德华·肯尼迪(Edward“Ted”Kennedy)与鲍勃·凯瑞(Bob Kerrey)之间就医保法案陷入了激烈的争吵，内部分歧暴露无遗。参见PBS，“A Conversation with Haynes Johnson and David Broder，”pbs.org，URL:http://www.pbs.org/newshour/forum/may96/background/broder_johnson.html法案还无望能在民主党占多数的两院通过。面对法案渺茫的前景和即将到来的中期选举，许多民主党议员选择了疏离总统及其改革的努力。9月中旬，金里奇私下警告总统克林顿，称若在国会休会前继续推动医保改革，那么共和党将不支持批准关贸总协定(GATT)——这对视之为美国经济领导地位重要保证的克林顿无异于当头棒喝。9月26日，积极推动医保改革的参议院民主党领袖乔治·米切尔(George J.Mitchell)宣布停止医保改革。①PBS，“A Detailed Timeline of the Healthcare Debate portrayed in‘The System’”，pbs.org，URL:http://www.pbs.org/newshour/forum/may96/background/health_debate_page3.html。最后，不但医保改革没有成功，民主党还在11月进行的中期选举中丢掉参众两院不少席位，沦为少数派;而共和党则大翻身，40年来首次成为众议院的多数党，首次同时获得参众两院多数席位而实现了对国会的控制。

克林顿政府的“未竟之志”一直等到15年之后，才由同为民主党的奥巴马政府“接棒”。此时医保领域的问题更为突出，奥巴马政府决心进行以给有者提供更好保障、给无保者提供可行选择、缓解医保给家庭和企业及政府带来的开支增长为主要目标的医保改革。②奥巴马2009年初就任总统后，于3月5日在白宫召开医保改革峰会，正式启动改革，到2010年3月21日国会最终通过法案，并在3月23日和30日签署相关法案成为法律，整整历时1年。但围绕改革方案中有关联邦政府在医保中的角色、强制个人必须取得医保、扩大医保覆盖所需的资金来源等问题各方存在诸多分歧，改革动议在社会中引发了激烈的反应。其中，反对声势最为强大是“茶党”(Tea Party)运动:③“茶党”之名勾连了美国殖民地时代抗议英国税收政策的波士顿倾茶事件(后来这些倾茶抗议者被称为波士顿茶党，Boston Tea Party)的渊源，并且TEA也被赋予了“Tax Enough Already”(税已够多)的意涵。其核心主张主要包括严格遵循宪法精神、削减政府开支和减税、减少国债和联邦政府财政赤字;其支持者主要来自保守主义阵营(包括保守主义者和自由意志派)——根据哥伦比亚广播公司(CBS)的一项调查显示，在受访的茶党支持者中，其党派认同以共和党支持者和独立选民为主(分别占54%和41%)，政治倾向则以保守主义立场为主(占到了73%)。参见Brian Montopoli，“Tea Party Supporters:Who They Are and What They Believe，”CBS News，April 14，2010.URL:http://www.cbsnews.com/8301－503544_162－20002529－503544/tea－party－supporters－who－they－are－and－what－they－believe/。从2009年初奥巴马宣誓就职(1月20日)到2010年中全国税收日(Tax Day，4月15日)，全美各地的茶党组织及其支持者举行了大大小小数以千计的街头抗议活动，并先后组织了三次巡回全国数十个城市、以首都华盛顿为目的地的“巴士串联”集会——在声讨政府诸多弊病的抗议中，矛头焦点对准了奥巴马政府正在推动的医保改革。

由此，共和党在医保改革上采取了坚决反对的立场。尽管奥巴马总统及民主党领导层先后多次与共和党领导层展开对话协商，但其立场始终没有软化，坚持批评改革无益于解决医保中的问题，相反将导致财政赤字加剧、医疗成本加重等后果;在对民主党主导的改革法案的几轮投票中，参众两院所有共和党人除一人次没有投票外，均投下了反对票。①这也成为共和党后来继续抨击PPACA合法性的重要论据——一项重大的社会政策立法没有得到一票来自共和党的支持，而完全由民主党一党主导通过。民主党则反击共和党是刻意制造党派偏见的“否决党”(Party of No)。得益于该届国会民主党在两院均占多数，并且参众两院的民主党领袖瑞德(Harry Reid)和佩洛西(Nancy Pelosi)比较坚定地支持和配合了奥巴马总统的改革，在参议院对关键法案——《患者保护与平价医疗法案》(Patient Protection and Affordable Care Act，PPACA)——的投票中保住了脆弱的60赞成票的底线，在众议院守住了微弱的优势，加之奥巴马政府采取了得当的策略，才使法案最终得以通过。②2009年12月23日和24日，PPACA在参议院结束辩论投票和正式投票结果均为60∶39，所有40位共和党议员除肯塔基州的邦宁没有投票外，都投下了反对票;所有48位民主党议员和2位独立身份议员投了赞成票。2010年3月21日，众议院议案对以PPACA为蓝本的和解议案进行投票，其中PPACA投票结果为219∶212，所有178位共和党众议员都投下反对票，另有34位民主党议员加入共和党阵营投下了反对票;作为附加议案的《医保与教育和解法案》(Health Care and Education Reconciliation Act，HCERA)投票结果为220∶211。HCERA提交给参议院后进行了微调，于3月25日以56∶43通过，发还给众议院后立即以220∶207通过。奥巴马总统于3月23日签署了PPACA成为法律，于3月30日签署HCERA成为法律。大致按党派界限的投票(party-line vote)反映了政党之间的嫌隙与杯葛。就在PPACA通过的第二天，共和党马上提出了一项废除该法的动议;而在奥巴马签署该法案成为法律的当天，13个州的首席法务官(state attorney general)——其中有12位是共和党人，1位是民主党人——联合向法院提起诉讼，指控PPACA中有关“个人规定”(individual mandates)的条款违宪。③“个人规定”要求所有美国公民除特殊情况(经济困难等)可以豁免外，都要购买医疗保险，否则要缴纳联邦罚款。参见 Pete Williams，“State attorneys general sue over health bill，”nbcnews.com，March 23，2010，URL:http://www.nbcnews.com/id/36001783/ns/politics－health_care_reform/t/state－attorneys－generalsue－over－health－bill/#.UXi98crg57M尽管联邦最高法院也在2012年6月投票裁定PPACA有关“个人规定”等主要条款并不违宪，但裁定其中有关以联邦资金作为条件要求州参与扩张医疗补助计划的条款违宪。④联邦最高法院9位大法官以5∶4裁定“个人规定”属于国会授权政府课税的权力范畴，并不构成违宪;但同时以5∶4推翻了联邦政府对这一条款进行“不违宪”辩护时采用的论据:“‘个人规定’属于国会管制州际贸易的权力范畴”。以7∶2裁定要求州参与扩张医疗补助计划则超出了宪法赋予国会的权限，此条款违宪。参见 Adam Liptak，“Supreme Court Upholds Health Care Law，5－4，in Victory for Obama，”nytimes.com，June 28，2012，URL:http://www.nytimes.com/2012/06/29/us/supreme－court－letshealth－law－largely－stand.html?pagewanted=2＆pagewanted=all。最高法院这一裁决虽然在总体上保住了医保改革立法的成果，但同时也对联邦政府干预商业和州的事务构成了判例约束，也是偏向保守主义的一个折衷。即便如此，PPACA主要条款2014年生效始终挑拨着共和党的神经，一直没有放弃“废除”该法的立场，并在其占多数的众议院不断地推动废除PPACA的表决。①2010年的中期选举中，民主党失去了众议院的多数席位，共和党成为众议院的多数党。但在参议院中民主党保持了多数地位。迄今为止，共和党在众议院已经进行了30多次的废除投票，但由于否决案很难在民主党控制的参议院通过，因此这种表决很大程度上是象征性的。参见David Morgan，“U.S.House votes to repeal Obamacare in 37th symbolic act，”reuters.com，May 16，2013，URL:http://www.reuters.com/article/2013/05/16/us－usa－healthcare－repeal－idUSBRE94F1CE20130516。

四、结论与讨论

社会政策是现代国家治理的重要内容，在特定的领域“为一个社会权威性地分配价值”②戴维·伊斯顿:《政治生活的系统分析》，王浦劬等译，北京:华夏出版社1999年版，第25－26页。;社会政策立法作为一个政治分配的过程，在民主政治的条件下，必然为各方竞争性的诉求和角力所围绕;而参与社会政策立法的各方政治行动者“既受直接利益的影响，也受到意识形态氛围以及他们都认作合法的共同政治价值和目标的影响”③塞缪尔·亨廷顿:《失衡的承诺》，北京:东方出版社2009年版，第12页。。在美国，如前文所述，自1960年代以来，“激进政治”的滥觞凸显了后者因素对政治行动者的重要影响，从而使得围绕逐渐变成一种“围困”，最终导致联邦政府社会政策的立法困局。

国父之一的麦迪逊(James Madison)曾言:“在欧洲是权力为自由颁布许可证，在美国，是自由为权力颁发许可证。”④转引自塞缪尔·亨廷顿:《失衡的承诺》，第40页。这一论断为美国政治意识形态刷上了底色。因此，担心联邦政府通过社会政策扩张其权力和角色，变成难以控制的“利维坦”，进而把社会引向“通往奴役之路”，这种“幽暗意识”在美国有着广泛而深厚的社会基础。⑤一个有趣的现象是，正值金融危机加深和政府干预加大的时刻，哈耶克在美国“卷土重来”:其60多年前的著作《通往奴役之路》——1944年由芝加哥大学出版社出版并一直保持加印——在2009年奥巴马政府执政以后，重新成为畅销书，并在2010年7月间冲至亚马逊网站畅销书的榜首。参见Jennifer Schuessler，“Hayek:The Back Story，”nytimes.com，July 9，2010，URL:http://www.nytimes.com/2010/07/11/books/review/Schuessler－t.html然而，社会政策所指向的国内社会问题，有许多导源于社会与市场自身没有克服的积弊，不可能实现“没有政府的治理”，希望政府积极干预纠正也存在着相当的民意基础。这一政治意识形态谱系上自由主义与保守主义双向延展，加上政治制度上民主党与共和党并存共治，构造了美国社会政治中的钟摆效应(Pendulum Effect)。从联邦医保和枪控政策立法的历史可以看到，社会政策深受政治“钟摆”振荡的影响:它既给社会政策立法带来了动力和“窗口”，但同时也限制着其“摆幅”，并使其时刻受到“回摆”的牵制，甚至出现“停摆”。

诉求的“道德化”是晚近以来社会政策领域中许多利益集团特别是单一议题利益集团的重要行为特征，这也帮助其形成了强大的组织内聚力，进而形成有效的集体行动，对社会政策立法施加有力的政治影响——通过与政党、政客之间的利益输送，以及对后者政治谋划的影响——从而经常出现“小集团”诉求压过大群体愿望的情形。①希尔斯曼从公众舆论的角度分析了“小集团”的影响力:“民意测验表明，占总人百分之六十左右的人几十年来一直主张通过控制枪支的立法，只有很小一部分人反对这样做，因为反对很强烈，所以在这个问题上一直得势。”参见希尔斯曼:《美国是如何治理的》，第364页。而日趋严重的党派偏见、政治杯葛以及由此导致的政党极化，不仅成为包括社会政策立法在内的政治活动的障碍，而且对整个政治生态也造成了不良的影响。正如庞帕所言，“民主党和共和党在它们的纲领中并不特别提出新的道路，它们只是允诺遵循这条或那条本身已经在政治上产生分歧的道路”②转引自希尔斯曼:《美国是如何治理的》，第348页。。歧见的强化社会中造成了两种后果:一方面，部分人群对政治过程的不满加剧并逐渐疏离(alienation);另一方面，部分人群受政党极化的影响，立场更为偏激，加深了社会中的裂痕。而这两种情形都不利于社会政治的整合，正如亨廷顿所担忧的，“这种承诺与实际之间的裂痕造成了美国社会的内在失衡，它时潜时显、时隐时现”③塞缪尔·亨廷顿:《失衡的承诺》，第13页。。