对当前政策下易地扶贫搬迁工作的思考和建议——以湖北宣恩县为例

杨 欣

对当前政策下易地扶贫搬迁工作的思考和建议
——以湖北宣恩县为例

杨 欣

实施易地扶贫搬迁工程，解决“一方水土养不活一方人”的问题，是落实习总书记扶贫开发战略思想的一项具体措施，是党中央、国务院在新时期根据新任务做出的一项正确决策。本文在牢牢把握当前党中央、国务院以及湖北省易地扶贫搬迁相关政策之下，结合湖北省宣恩县实际情况，指出易地扶贫搬迁工作中存在的问题和困难，并针对存在的问题和困难提出思考和建议，力求提高对易地扶贫搬迁工作的认识，力争在易地扶贫搬迁工作中不出问题、不留遗憾，坚决打好易地扶贫搬迁攻坚战，为向“两个一百年目标”迈进打好基础、做好准备。

精准扶贫 易地扶贫搬迁 湖北省 宣恩县 政策

实施易地扶贫搬迁工程，解决“一方水土养不活一方人”的问题，是党中央、国务院在新时期根据新任务做出的一项正确决策，是落实习总书记扶贫开发战略思想的具体措施。李克强总理指出，“易地扶贫搬迁是实施精准扶贫、精准脱贫的有力抓手，是全面建成小康社会、跨越中等收入陷阱的关键举措”。在湖北省易地扶贫搬迁工作专题座谈会上，李鸿忠书记对全省易地扶贫搬迁工作进行安排部署时，也强调“易地扶贫搬迁是整个脱贫攻坚战的首战，是脱贫攻坚“五个一批”中任务最重、难度最大的一批，党中央、国务院高度重视，全省各级各部门特别是贫困地区要切实增强政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，进一步提高对易地扶贫搬迁工作的认识，把思想和行动统一到中央决策部署上来，坚决打好易地扶贫搬迁攻坚战”。

易地扶贫搬迁工程是现有扶贫措施中，唯一对贫困群众水、电、路、气、房、学校、村委会、卫生室等基础设施、公共服务和后续产业进行全方位配套建设的综合性扶贫措施，投资强度大、含金量高，但同时面临的困难和问题也最多，如何在现行政策下谋划好、实施好搬迁工作意义重大。

一、基本情况

宣恩县地处鄂西南边陲，位于武陵山区腹地，于清朝乾隆元年（1736年）建县，寓“传布恩德”之意。国土面积2737平方公里，辖4乡5镇、279个村、5个城市社区，1个省级工业园区和1个国家级自然保护区——七姊妹山自然保护区，总人口36.37万人。

宣恩是山区农业县。“八山一水一分田”是对宣恩地貌的形象写照，800米以上的山地占70%以上，第一产业占全县经济中的比重达31.1%。宣恩是少数民族聚居区。有土家族、侗族、苗族等23个少数民族，少数民族人口占总人口的66.6%，有晓关、长潭河两个侗族民族乡。宣恩是民族文化艺术之乡。“宣恩薅草锣鼓”、“宣恩三棒鼓”入选国家级非物质文化遗产保护名录，“宣恩耍耍”、“土家八宝铜铃舞”等九项入选省级非物质文化遗产保护名录。彭家寨、庆阳古民街被命名为“中国历史文化名村”。宣恩是革命老区。国内革命战争时期，任弼时、贺龙、关向应等老一辈革命家在此战斗过，全县共有3000多人为国捐躯。宣恩是资源富集区。享有“中国贡品之乡”、“中国白柚之乡”等美誉；铁、硅、磷等矿产资源丰富，探明铁矿石储量1.28亿吨；天然气储量近千亿立方米；水能资源理论蕴藏量达60万千瓦，其中可开发量45万千瓦。

同时，宣恩也是山区贫困县。根据扶贫部门数据统计，2013年全县贫困人口达2.75万户，8.74万人，贫困发生率约为24%，是国务院确定的国家级重点贫困县之一。

根据建档立卡贫困群众的意愿统计情况和各级扶贫部门的核定情况，我县“十三五”贫困户搬迁总规模最终确定为9881户，30936人。按照州定目标和进度，我县需在两年内完成搬迁安置任务，其中2016年需完成搬迁2134 户7056人，2017年需完成7747户23880人。

二、当前的相关政策

宣恩县易地扶贫搬迁工作自启动以来，从政策层面上大体可分为三个阶段：

第一阶段：2015年12月-2016年 2月26日。此阶段，县里根据上级的各项通知，紧锣密鼓地对易地搬迁工作进行讨论、研究、安排部署，并按上级要求出台了《宣恩县易地扶贫搬迁实施方案（试行）》，明确了该县县易地搬迁工作的基本原则、搬迁要求、搬迁规模、建设任务、补助标准和相关支持政策，核心政策就是结合城镇化建设和美丽乡村建设出台的补助标准，即：进城购房安置户均补助6万元，进乡集镇购房或建房安置户均补助4万元，在中心村及以下集中安置点进行安置的户均补助3万元。同时，各乡镇政府根据县定政策进行了安置点选址、规划设计和广泛的宣传发动。

第二阶段：2016年2月26日-2016年4月11日。2 月26日省易地扶贫搬迁办下发《关于易地扶贫搬迁项目建设的紧急通知》要求各地未开工项目暂不开工，等待省里出台统一指导意见。2月29日，国家发改委接连下发了《关于印发“十三五”易地扶贫搬迁工作政策指引的函》和《关于严格控制易地扶贫搬迁住房建设面积的通知》，对搬迁对象、建设标准和补助标准再次作出了明确要求。这个过程中，我们有了些许等待观望，但安置点选址和规划设计工作仍在进行中。部分搬迁户经过宣传发动，热情高涨，多次询问搬迁政策及操作流程。

第三阶段：4月11日至今。4月11日，省政府召开易地扶贫搬迁工作培训暨动员会，制定下发了《省人民政府办公厅关于印发湖北省2016年度易地扶贫搬迁实施计划的通知》，对搬迁对象、建房面积、补助标准和建设模式等问题进行了统一安排，出台了明确的规范性文件。4月21日，恩施州易地扶贫搬迁领导小组根据上级政策制定下发了《关于进一步规范和推进我州易地扶贫搬迁工作的通知》。两个文件的下发带来了两个变化，一是搬迁规模发生变化。根据原规模，全县“十三五”搬迁规模为12645户41694人，现调整减少为9881户30936人，2016年计划由4702户调减为2134户。二是政策发生较大变化。省里制定的统一政策与我县前期出台的《宣恩县易地扶贫搬迁实施方案（试行）》相比较产生了较大变化，政策的衔接存在一定的客观难度。

现行统一政策可以概括为“三条红线”和“把握五个关键”。

关于“三条红线”。

一是建房面积红线。规定人均住房建设面积不得超过25平方米，同时要求前期规划和建设中出现的超标问题，要按照中央和省里的要求加快整改落实到位。二是举债搬迁红线。明确要求防止搬迁户举债建房，严格控制贫困户向他人借款购房，严禁向商业银行贷款购房。三是建新拆旧红线。搬迁户建新房必须拆除旧房，进行土地复垦或生态修复。

关于“把握五个关键”

一是对搬迁实行锁定管理。根据我省有关政策要求，省扶贫系统负责整个搬迁对象人数锁定和精准识别，在建档立卡贫困户中一次性锁定易地扶贫搬迁对象并建档，县市必须在核定规模内组织实施，只能实行锁定管理，不能实行动态管理。二是户型和风格相对统一。按照50、75、100、125平方米4种户型进行建设。单人户建设公租房，以集中居住为主，单人分散居住者建设面积不超过40平方米。房屋外部风格风貌可结合我州实际相对统一。三是实施“交钥匙”工程。无论是集中安置还是分散安置，均实行“交钥匙工程”，由政府主导，统一规划、统一建设、统一质量安全监管、统一分配”。四是合理确定补助标准。建档立卡贫困户搬迁建房成本按每平方米800元左右掌握（各地可据实核定），进城及进镇购房的补助标准比照当地集中安置建房的建设成本执行，人均补助面积不得超过25平方米。建新必须拆旧，进行土地复垦或生态修复，旧房拆除按人均0.25万元的标准进行奖励，每户最高奖励1万元。五是处理好保基本与扩面积的关系。按照“保障基本、安全适用”的要求，严格执行建档立卡贫困户人均住房建设面积标准，坚决防止贫困群众因搬迁举债、因搬迁影响脱贫。 对于暂时因条件限制只能建一层但有后续建房需要的，可以适当提高地基等级，为将来加层预留空间，但在未验收销号、稳定脱贫前，不得自主举债扩建。

三、工作中存在的困难

根据现行政策，我县在目前的工作中主要出现了以下几方面的困难和问题。

（1）搬迁意愿难掌握。扶贫办提供的搬迁规模是根据建档立卡贫困户登记时填报的意愿进行的汇总（当时具体的搬迁政策和要求均未出台，搬迁对象无从了解），是一个统计性质的数据。但进入实际操作阶段后，部分搬迁户由于筹资难易、土地山林等生产资料远近以及农村生活习惯的影响，最终能否顺利搬迁尚属未知。

（2）搬迁要求较高。根据山区实际，按现定相关原则，部分要求较高。一是住房建筑面积确定的人均25平方米标准较低，部分农户难以接受。二是不允许群众与商业银行发生借贷关系，贫困户进城购置商品房的搬迁途径已经基本堵死，地方房地产存量难以借机消化。三是要求所有搬迁户必须建新房拆旧房，实行土地复垦和生态修复，导致部分不愿离故土的贫困户犹豫不决。

（3）集中安置较难。宣恩县以山地为主，“八山一水一分田”的现实导致在集中安置上存在一定困难。一是稍微平坦、适合集中安置建房的地块基本上都为基本农田，但目前基本农田尚属政策红线，难以逾越。如高罗镇前期选取的9个集中安置点中有8个涉及占用基本农田，难以开展前期工作。二是后续产业难跟进。我县农村经济以农业为主，农民以种地（茶、果、药材、蔬菜等）、养殖（猪、牛、羊）为传统生计，搬迁安置后，基本无闲置田土可供调配，导致部分离不开土地的搬迁户心存顾虑。

（4）搬迁任务较重。宣恩县被纳入2018年整体脱贫计划，2018年要实现全县脱贫摘帽。但从数量上来看，我县的搬迁规模仅次于建始县，而完成时限只有2年，即全县要在2017年底前完成9881户30936人（仅贫困人口）的搬迁任务，其难度可想而知。据统计，我县高速公路建设中征地移民安置工作，历经4年才基本完成了不到1000户的搬迁安置工作，且相关后续问题还有待进一步研究解决。

（5）政策衔接难度较大。首先是对于有进城镇购房安置意愿的不好衔接。县级实施方案中按搬迁地域确定户均6万、4万、3万元的补助标准经过广泛宣传发动后受到了较多搬迁对象的认可，部分农户与开发商签订了购房合同，缴纳了定金甚至首付，同时部分开发商与政府达成共识建设了一批专供搬迁户安置的较小户型房屋，如严格按现行政策进行控制，可能会出现一定程度的不稳定因素。另外，部分选择自建房屋进行安置的农户也陆陆续续进行了开工建设，但建设面积普遍超过了人均25平方米的建设标准，如何兑现补助仍存在疑虑。

（6）工作力量薄弱。易地扶贫搬迁是一项复杂的系统性工程，从确定搬迁对象、规模，到编制搬迁规划和年度实施方案，再到具体组织实施，需要大量的人力物力支持。但从当前现状看，工作力量非常薄弱。宣恩县由于历史、现实等因素的客观限制，财政供养人员规模较小，同时由于近年来年轻干部由于遴选、公招、交流等因素流失不少，干部老龄化较为严重。以易地搬迁工作某相关部门为例，在岗干部职工的平均年龄已超过50岁，导致一些工作难以做实、做细。

（7）相关配套政策不明确。干部此前只有从事扶贫搬迁、危房改造和中央预算内投资易地扶贫搬迁等常规项目的经验，面对如此规模的移民搬迁尚属首次，对很多问题不甚明白。一是合适位置安置点用地涉及基本农田怎么解决。二是项目建设中是否需要坚持可研审批、初设审批等审批流程。三是招投标程序和要求能否简化和降低。四是跨县、跨市州搬迁适用何地政策，由迁出地实施主体还是迁入地实施主体进行补助。五是补助到户资金性质是投资还是贷款，是否需要群众偿还。六是用地指标增减挂钩如何操作等等。

四、关于下步工作的思考

搬迁工作时间紧、任务重，怠慢不得，在现行政策条件下如何快速推进工作，个人作了以下几点思考。

（1）迅速锁定搬迁对象。按照省最新核定情况，我县“十三五”贫困户搬迁总规模计划数为9881户，30936人，按照州定时序进度要求，我县2016年要完成搬迁贫困户2134户，7056人；2017年要完成搬迁贫困户7747户，23880人。按照精准识别的要求，一是扶贫部门要结合省定计划数和各乡镇搬迁需求迅速将搬迁任务分解到乡镇、分解到年度。二是各乡镇根据分解计划数量，按照公平、公正、公开的要求和评议、公示等既定流程，迅速开展搬迁对象锁定工作，并建立信息台账和销号管理制度，做到情况清、底数明、基础实，防止因搬迁产生新的社会问题。

（2）迅速开展前期工作、研究开辟“绿色通道”。按照统一规划、统一建设、统一分配，实现贫困户“拎包入住”的要求，无论是住房建设、基础设施配套、公共服务设施配套等都需实施主体拿在手中统一建设，根据基建项目实施原则，势必要坚持项目审批制度，坚持“三专四制”的基本要求。一是县委政府牵头，要组织国土、规划、林业、水利、交通、发改、招投标中心等部门研究制定本部门关于易地扶贫搬迁工程建设相关要素审批的绿色通道，在基本要件齐全的基础上特事特办，急事快办。二是各乡镇业主要根据各自搬迁计划搞好规划布局，明确年度任务和实施步骤，并以安置点为单位迅速开展安置点选址、地勘、可研、初设等前期工作。

（3）迅速调整出台县级政策性文件。前一阶段，我县据当时上级的要求和我县城镇化建设和美丽乡村建设的需要，制定出台了《宣恩县易地扶贫搬迁实施方案（试行）》，作为指导我县易地扶贫搬迁工作开展的政策依据。但根据新的要求，该方案在搬迁要求、搬迁规模、建设标准、补助标准、建设方式等方面不得不做出适应性调整。当前较为紧要的工作时以当前阶段的新要求、新任务和上级有关政策文件为蓝本，安排熟悉项目相关的国土、规划、财政、发改等部门的精干力量对我县易地扶贫搬迁实施方案中相关政策进行调整，并迅速开展宣传及培训工作。一是防止踩红线、出问题，二是可以给当前工作提供正式依据，以便干部群众广泛知晓、工作快速推进。

（4）迅速充实工作人员，加强工作力量。易地扶贫搬迁是党中央、国务院为支持全面建设小康、加快贫困地区脱贫致富做出的正确决策，是一项德政工程、民心工程，同时也是一项庞大的、复杂的系统性工程，各级党委政府高度重视。根据资金、项目、招投标、管理、责任“五个到县”和各级增加易地扶贫搬迁工作考核权重的要求，县级政府为此承担的任务、责任、压力巨大。为顺利启动搬迁工作，有序完成搬迁任务，各级工作专班要迅速相关工作力量，在快速推进建设，完成“硬任务”的同时，做好上下衔接沟通，增强“软实力”，确保工作齐头并进，不出纰漏、“货真价实”。

五、几点个人建议

宣恩县搬迁规模较大，涉及的户数人数较多，情况千差万别，为将资金用足用活用好，建议在具体工作中以上级政策为基础，结合地方实际和群众实际需求，分门别类地开展搬迁工作。

（1）关于如何理解“不因搬迁增贫”的建议。通常我们理解为不允许贫困户因搬迁举债，不允许与商业银行发生借贷关系。但此举就导致了部分应享受政策的搬迁户不能按意愿进程购置心仪的商品房，同时也浪费了消化地方房地产库存的一次大好机会。如果贫困户通过一定的发展，拥有一定的还款能力，允许其通过按揭贷款购置保值甚至增值潜力较大的城镇商品房，建议可以将其理解为贫困户应对货币贬值、物价上涨的一次投资行为，就不再是“因搬迁增贫”。

（2）关于如何看待“不超建设面积”的建议。扶贫搬迁工程建设的是保障房，人均25平方米的建设标准是保基本、保安全，满足基本的住房需求，实现贫困户“住有所居”。但“住有所居”是一个短期目标，是在资金不足的情况下做出的无奈之举，“住有应居”甚至“住有宜居”才是长远的发展方向。此次易地扶贫搬迁按户均20万匡算，上级投入较为充足，除去基础设施和公共服务设施配套的建设成本后，应允许部分有条件的农户在获得相应的补助后，自行确定房屋建设大小。

（3）关于如何操作“统建统配”的建议。根据出台的最新政策，要求无论是集中安置还是分散安置均要求地方政府统一设计、统一建设、统一分配，实行“交钥匙”工程。本意一是不让群众出钱，二是保证工程进度和质量。但根据掌握的情况，搬迁对象需求多种多样，众口难调，难以保证项目顺利推进。建议区分对象，采取多种方式，有针对性地进行搬迁，满足不同需求。对于五保户和部分筹资困难的低保户，由政府统建统配，满足基本住房需求。对于其他户，建议根据其自身需求，让其自主选择购房或按统一样式建房，经验收合格后，按政策规定给予相应补助。

（4）关于如何认定“易地”的建议。易地扶贫搬迁工程，本意是让居住在“一方水土养不活一方人”地方的贫困户通过搬离恶劣环境，实现脱贫的一种手段。这种手段在土地贫瘠、气候恶劣的地区较为奏效，如四川大凉山地区、贵州重度石漠化地区、黄土高原等。但宣恩县山大人稀，人均拥有的山林田土资源较为丰富，且气候条件较好，种地产出稳定，我们不是一方水土养不活一方人，而是基础设施严重滞后，资源广袤的山区农村不能给农民带来相应的收入回报。这种情况下，易地搬离后不但不一定能脱贫，反而让部分以种植养殖为生计的搬迁户失去了生活来源。建议在行政村以及村民小组内就近靠公路、靠田土安置也视作易地，然后通过易地搬迁资金改善水、电、路、通讯、网络等基础设施，解决致贫的主要问题，使其充分利用就近资源发展产业脱贫解困。

易地扶贫搬迁工程是党中央、国务院应对扶贫攻坚、促进脱贫解困而出台的重大战略举措，是落实四个全面战略，向“两个一百年目标”迈进的具体体现，更是一项关乎国计民生的民心工程、德政工程，项目实施的好坏关系重大、影响深远。在具体的建设过程中，我们既要将其视作必须要完成的政治任务，也要将其视作群众赋予的使命责任，充分考虑方方面面的因素，将群众的良好愿望和上级的各项政策进行良性衔接，将满足当前需求和符合长远发展进行通盘考虑，尽最大努力将项目资金用足、用活、用好，力争不出问题、不留遗憾。

［1］李克强.坚持搬迁和发展“两手抓”？确保搬迁群众生活有改善、发展有前景［EB/OL］.中国政府网www.gov. cn，2015（12）01.

［2］全省易地扶贫搬迁工作座谈会要求 吃透政策把准方向精准识别“挪穷窝”［EB/OL］. 湖北日报，2016（03）24.

［3］宣恩县编纂委员会：宣恩县志1979-2000［N］.2011［Z］.

［4］汪洋.易地扶贫搬迁必须紧盯脱贫目标［R］.人民日报，2016（03）17.

（作者单位：湖北宣恩县委党校）