数字时代平台垄断的治理策略

李连发

由中国信通院发布的《中国数字经济发展白皮书(2021)》显示，2020年我国数字经济规模达到39.2万亿元，占GDP比重为38.6%；数字经济增速达到GDP增速3倍以上，成为稳定经济增长的关键动力。自2010年欧盟启动对谷歌的反垄断调查以来，平台垄断治理已经成为各国共同面对的课题。我国涉及金融业务的平台企业比较多，尤其是一些头部平台企业；部分平台企业以科技之名规避金融监管的做法，使得系统性的金融风险和网络数据信息安全风险无法得到有效控制。在催生数字时代方面，平台公司曾经做出了引领创新的贡献，但也需要清醒地认识和面对平台垄断给公平竞争带来的损失。数字时代，尽管平台垄断企业的运作手段更加多种多样，但各国监管者对垄断给公平竞争、经济长期增长和金融稳定带来损害的意见空前一致。

治理平台垄断的国际背景

麦肯锡2019年发布的报告认为，未来10年，30%的世界产出将通过平台公司实现。数字时代，平台公司的垄断特征是如此明显。比如，脸书公司承认，其不同产品（Facebook, Instagram, WhatsApp, Messenger）之间的竞争程度高于与其他竞争对手的竞争程度。2010年，欧盟最早开始对美国平台企业的垄断进行调查。如果有一家欧盟企业抱怨美国的谷歌、脸书、亚马逊和苹果公司利用他们的市场份额对其不公平，欧盟的执法机构一般会介入调查。2019年6月，美国国内企业对谷歌、脸书、亚马逊和苹果公司不公平和歧视的抱怨终于促发了美国国会的调查，并已经公布了《数字市场竞争调查报告》。根据这一调查报告，截至2020年9月，亚马逊、苹果、脸书和谷歌的市值超过5万亿美元——超过标普100指数当时市场价值的三分之一。2020年10月，美国司法部起诉谷歌有反竞争的行为。谷歌、脸书、亚马逊和苹果公司都是美国数字时代的标志性创新企业，这些公司展现了美国经济的创新能力。欧盟执法机构忌惮这些企业所具备的美国象征性意义，始终没有采取拆分这些公司在欧洲业务的做法，仅以罚款和令其自纠加以惩罚。

数字时代之前，人们对垄断的理解最主要的是企业的市场份额大。经济学区分了两类垄断，一类是与效率相一致的垄断，也就是企业的规模效应递增，边际成本随企业规模增加而下降；另一类垄断与效率相背，也就是企业的规模效应递减，边际成本随企业规模增加而上升。以往律师和咨询公司经常在美国的法庭上告诉法官，如果是前一种垄断，它对效率和社会福利有好处，不应该被法律、执法机构干预和限制；这种对垄断的理解现在已经发生了改变。2020年美国公布的《数字市场竞争调查报告》特别地对垄断的传统想法进行了纠正，即便是与效率一致、市场份额增加有利于降低企业边际成本的垄断，也应该毫无例外地受到执法部门的限制；理由是垄断企业有意愿、有能力、而且也事实上总是对其他创新企业、消费者不公平，这损害了创新和经济长期增长。

市场份额特别大，当然与垄断相关。但一个容易被忽视的内容是，垄断的反竞争本质在于，企业是否通过操纵市场来获取对自己最有利的交易剩余；即使企业市场份额不是特别大，上述操纵行为也是反竞争的、歧视性的，对其他创新企业和消费者不利，损害长期经济增长潜力。一定程度上，促进市场公平竞争已经涵盖了反垄断的涵义，而且更全面。

国际平台公司垄断行为的基本表现

数字时代，平台企业可能操纵的、为自己牟利的工具已经远不仅是价格和产品供给数量。平台公司控制着电子时代的基础设施，这使得他们能够很方便地监视其他公司的业务发展状况，识别潜在的竞争对手，对未来可能出现的竞争威胁提前加以消除；消除未来竞争威胁的方式包括收购、复制或直接令对手无法继续经营。国际经验表明，对平台垄断的考察应该注重证据的整体性和事实的确立。只有基于证据整体性之上被确立的事实，才能为立法、改革和执法提供依据。立法、改革和执法的逻辑在于，有明确的证据可以证明平台垄断已经给平台公司提供了过度的支配力量，这种支配力量已经被滥用，所以应该得到社会的监督和限制；否则，整个经济和社会将会被这些平台公司所支配，朝着对这些平台公司有利而以社会成本为代价的方向发展。平台公司的垄断行为往往有如下表现。

运用金融资金方面的支配性优势。平台公司几乎有无限的资金可以投入其产品，允许其产品以免费的方式提供给消费者。比如，谷歌地图就是免费的，谷歌对谷歌地图的金融投入是非常巨大的。平台公司的这种金融优势是初创企业无法比拟的。根据美国2020年发布的《数字市场竞争调查报告》，亚马逊大约占有美国零售市场份额的50%以上。230万活跃在亚马逊上的中小企业当中，37%没有其他选择、只能依赖亚马逊来实现销售。是否与平台保持良好关系，对小企业的财务健康至关重要；亚马逊上的零售商一旦被平台下架，企业的财务就面临非常大压力；小企业对亚马逊的害怕程度不亚于对法院的害怕程度，亚马逊处理问题比法院更加不确定、更加不透明。同样地，希望触达消费者的企业必须长期向谷歌支付广告费用；由于付费广告的存在，谷歌搜索服务一方面提供给消费者无关的内容，一方面作为信息分配渠道的“看门人”获取利益。

收购、复制和消灭竞争对手企业。根据《数字市场竞争调查报告》，脸书高管的内部通信显示，脸书通过收购对其构成竞争威胁的公司来维持和扩大自己的优势；脸书运用自己的数据优势构建了超级的市场情报体系来识别潜在的竞争威胁，然后采取收购、复制和消灭这些企业等行动。美国反垄断子委员会已经敦促联邦贸易委员会调查脸书分别在2012年和2014年对竞争对手Instagram和WhatsApp的并购，同时还要求调查脸书是否扼杀竞争对手Vine，后者已经被迫关闭。但在脸书的近100次收购中，美国联邦贸易委员会仅仅仔细调查了脸书2012年对Instagram的收购。谷歌对实时市场数据的追踪，使它几乎获得了完美的市场情况，使谷歌能够更密切地追踪谷歌潜在和现实的竞争者动态；谷歌越来越像一个由相互闭合的垄断服务所组成的垄断生态系统服务提供商。平台垄断的形成首先得益于平台公司在过去10年的数百次的收购。通过对潜在竞争对手的收购，平台公司可以对冲未来的竞争威胁；有时候，平台公司将收购来的公司关闭，将其产品生产完全终止，这类收购被称为“杀手收购” 。

通过不正当手段推广自己的产品。平台公司通常自己运营着一个特定市场，而同时又是这个自己运营的市场中的一个竞争者。平台公司在自己的市场上一边为其他竞争者设定规则，一边自己却按另一套规则竞争；平台公司对自己运营的市场的“监管”除了对自己负责以外，不对任何人负责。根据《数字市场竞争调查报告》，谷歌动用自己的搜索垄断地位来提升自己次等的服务，同时对其他竞争者更优质的服务施加惩罚；谷歌提供给消费者的搜索结果页面包含过多自己的内容和广告。再如，亚马逊既是零售商，又是平台，亚马逊利用所掌握的大量数据来削弱其他零售商的优势，其他零售商的销售量仅占亚马逊的50%。

不公平的合约安排与经营行为。根据《数字市场竞争调查报告》，苹果和谷歌均开发了在App应用内部允许购买和支付的机制（in-app purchase, IAP），苹果和谷歌从应用开发者收取的佣金是30%，而且收集消费者的个人和支付信息，实施支付处理，然后将消费者的款项扣除30%之后再打给应用开发者。运用安卓和iOS操作系统出售数字内容和服务的应用开发商被要求必须使用苹果和谷歌应用商店的IAP。

2005年收购了安卓操作系统之后，谷歌运用合约的限制和排他条款将谷歌搜索的垄断从电脑扩展到了移动设备。2018年欧盟委员会结束了对谷歌的调查，该调查发现，安卓手机没有谷歌应用商店无法运行。作为获得使用谷歌应用商店许可证的前提条件，谷歌要求安卓手机的生产企业必须预装谷歌的搜索引擎和谷歌游览器；谷歌还支付一些手机生产企业和网络运营商，换取预装谷歌搜索引擎。欧盟委员会的结论是，“谷歌的这种做法使得竞争对手没有机会创新、没有机会竞争。谷歌剥夺了欧洲消费者从重要的移动市场有效竞争中可能获得的好处”。平台公司的不公正经营行为包括：修改服务条款且不加以解释；在缺乏清晰理由的情况下，将依赖平台的小企业边缘化。2019年，欧盟对谷歌罚款15亿欧元，理由是谷歌不允许使用其服务的网站发布谷歌竞争对手的广告。

欧盟治理平台垄断的经验与教训

在欧洲开展业务的美国平台公司不少，而且这些美国公司在欧盟所占的市场份额特别大，欧盟最早开始治理美国公司的欧洲业务所存在的平台垄断问题。2018年，欧盟竞争委员会开始调查亚马逊如何利用其他零售商的数据开发自己的产品，德国、奥地利和意大利的竞争政策当局审查亚马逊是否滥用其市场支配地位对合约达成施加不当影响。

2018年4月25日，英国《金融时报》发表了一篇报道《欧盟以科技巨头为目标，治理不公平的经营行为》。根据这篇报道，欧盟委员会第一次为科技巨头与小公司之间的关系制定规则；这一规则的目的是纠正科技巨头平台公司对小企业、手机应用程序施加不公平交易条款。根据欧盟的规则，如果这些平台不能在内部私下或者通过仲裁令人满意地处理好小企业的诉求，小企业将可以集体起诉“网上中介服务”（平台公司）。欧盟制定这样的规则，其目的是为科技公司提供一个“公平、可预测的、最终被信任的法律环境”。这一规则还能够确保平台公司的小企业使用者能享受合理的透明度，并且通过联合能进行有效的起诉维权。

2018年，欧盟委员会对谷歌开出51亿美元的罚单，要求谷歌90天内停止其反竞争行为。2019年春，谷歌给欧洲的安卓手机发出了一个提醒，以此作为自纠：“手机用户，你好，你是否喜欢另一个搜索引擎？请点击这里提供的其他搜索引擎选择。” 手机用户选择了其他搜索引擎，并从谷歌应用商店里下载了其他被选中的搜索引擎，但下载完成后，手机所自动设定的搜索引擎依然是谷歌的搜索引擎。谷歌还邀请竞争对手来竞标，以获得基于安卓系统新手机搜索引擎菜单的位置，这被谷歌的竞争对手认为是要竞争对手支付谷歌、帮助谷歌解决自己的反竞争问题。谷歌则为自己辩护说，谷歌的邀请是提供了一种公平和客观的方法来决定哪些搜索服务企业能够被列入可选菜单，搜索服务企业现在可以决定将自己置于可选菜单的价值并进行相应的竞标——如果没有搜索服务企业竞标，谷歌将随机选择一些竞争对手放在可选菜单当中，不收取任何费用。

2020年11月10日，美国《华盛顿邮报》发表了《欧洲因反垄断法对谷歌已经开出了100亿美元罚单，但谷歌屡教不改》的一篇报道。根据这篇报道，在过去10年，欧盟对谷歌平台公司的反垄断指控和调查没有中断，累计开出罚单100亿美元，理由是谷歌利用非法的手段滥用其市场支配地位。欧盟监管者允许谷歌自我纠正。截至2020年10月，谷歌依然占据欧盟90%的搜索引擎市场，这与10年前的市场份额一样。

美国治理平台垄断的实践与经验

根据已发布的文件，美国国会治理平台垄断的目标是为公平竞争创造必要条件，这一目标和原则适用于金融服务行业。就美国而言，反垄断法是由美国国会制定的，而不是由法院、执法部门或私人部门制定的；美国治理平台垄断的引领者现在依然是旨在使反垄断法现代化的国会。根据宪法对国会必须实施监督和履行立法职责的要求，以往的美国国会形成了一种传统，会定期监察反垄断法和市场集中度增加的问题；1950年，当时的垄断调查子委员会就这样描述自己的任务：“本子委员会的职责所在是对趋于减少竞争、强化垄断、伤害小企业、促进过度的市场力量集中的因素进行调查，确认事实，并基于发现的事实给出政策建议。”

2019年6月到2020年发布《数字市场竞争调查报告》期间，美国国会由一个隶属于法律委员会的负责反垄断的子委员会以法律委员会的名义完成了对数字市场竞争的最新调查。具体地说，这个调查是以法律委员会的主席和反垄断子委员会主席名义进行的，主要负责的反垄断子委员会主席之下有8位专业人士组成，提供支持的法律委员会在主席之下由14名行政官员和14位法律专业人士共28位成员构成。这次美国对数字市场的调查举行了8场听证会。在听证会上，亚马逊、苹果、脸书、谷歌的首席执行官对委员会提出的问题含糊其词、答非所问，这使得委员会更加确定地认为，将这些平台置于社会监督之下的必要性。根据《数字市场竞争调查报告》，在缺乏竞争的环境中，平台企业的服务质量持续下降，消费者隐私的保护被弱化，平台技术运行的错误数量上升。

2020年10月，美国司法部对谷歌发起诉讼。谷歌人士的回复是“消费者使用谷歌，是因为他们选择这么做，不是因为他们被迫使这么做，或者他们不能发现其他的替代服务”。谷歌的发言人更是说，反垄断调查所带来的变化一直被谷歌密切关注，谷歌的自纠措施已经给谷歌以外的600多家网上购买服务企业带去数十亿次的点击量。《数字市场竞争调查报告》提出的治理平台垄断，保证数字市场公平竞争的措施包括：一是通过结构性分离和业务线限制减少利益冲突，减少平台公司直接与依赖他们的其他企业竞争的情况，减少平台公司对数字市场创新、多样性和变化的抑制影响。二是实施反歧视的政策规则，不允许平台公司给自己的产品和服务提供市场特权。三是降低消费者选择其他平台、从现有平台转到其他平台的成本。四是通过对收购行为的前置监管，限制平台公司从事反竞争的收购行为。五是强化反垄断法的制定和执行。

平台经济持续健康发展需将规范与发展、发展与安全并重

我国部分平台企业利用垄断地位，以科技之名规避金融监管，业务所涉及的金融风险具有传染性和溢出性；这些企业为广大人群提供金融服务和企业境外上市的行为有待在制度上加以规范；网络数据信息安全风险突出，少数企业甚至存在严重违法违规收集使用个人信息问题，给国家安全带来隐患。当前，垄断与资本无序扩张的突出问题迫切需要加以解决。

从推动平台经济规范健康持续发展的角度，一方面，我们要继续充分发展平台经济、鼓励我国企业补上与国际平台企业相比存在的发展短板，另一方面，将规范和发展、发展与安全并重，从解决监管体制不适应、纠正企业发展不规范入手，消除存在的风险。

尤其需要将平台经济企业从事的所有金融业务纳入金融监管，这是由金融业务的风险性、涉众性、传染性和溢出性所决定的，这也是金融监管部门的主要责任。平台企业金融业务以外的金融活动，比如境外上市、兼并收购和投融资活动，也要在完善的治理体系内有序开展。平台经济治理的安全和竞争原则是，维护国家安全和公平竞争、鼓励企业创新、避免企业受到歧视和保护消费者；这一原则与平台垄断国际治理经验所体现的原则是一致的。