基于公共治理理论视角下的食品安全监管体制研究

曾艳

摘 要：食品安全问题是当今社会面临的最基本、最重要的问题，是关系人类最基本生理需求的供给和保障的重要领域。近年来食品安全事故频频发生，人们对食品安全的担忧不断加深。本文首先阐述了公共治理理论产生的背景，在完善政府监管体制和市场调节体质的同时，引入第三部门作为一种新的途径来解决我国食品安全监管问题。接下来分析将公共治理理论引入食品安全监管体制改革的必然性，指出政府非客观性以及干预过度和市场的自发性、滞后性、盲目性等自身无法克服的缺陷是造成食品安全监管失灵的重要原因。最后从公共治理的视角提出食品安全监管对策的研究。

关键词：公共治理理论；食品安全监管体制；第三部门；政府和市场

中图分类号：F203 文献标识码：A 文章编号：1005-5312（2016）23-0275-02

国以民为本，民以食为天，食以安为先。食品安全不仅和每个人的身体健康有关，而且关系到国家的经济安全，社会稳定以及政治稳定。党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，创新社会治理，要求政府在进行社会治理活动的过程中，要从理念和实践两方面进行转变。正如杰索普提出治理概念，主张用治理代替统治，是因为他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了政府的失效，公共治理能有效弥补政府和市场的不足。①而国内外食品安全事故的频频发生不断暴露出食品安全领域内政府监管和市场调节的不足，由此看来，在把握中国国情的基础上，用公共治理理论的先进理念理解并解决我国食品安全监管问题便有了天然的契合性。近年来，我国出现了一系列的重大食品事故，如何进一步完善我国的食品安全政府监管体系，优化政府监管的外部环境，成为了摆在我国政府面前的一项重要的政治任务。

一、公共治理理论分析

（一）公共治理理论产生的背景

公共治理理论的产生和发展主要有三个方面的背景。一是政府和市场失灵的存在。食品安全问题是立法部门完善立法，政府应创新监管体制，西方国家却信奉政府应严守“守夜人”的角色，其他任由政府解决。但是世纪二三十年代爆发的世界经济危机，任由市场完全调节理论宣布破产，出现了市场失灵的现象，这就为政府全面干预社会和经济事务提供了机会。二是公民社会和第三部门的兴起。长期以来，人们一直把政府和社会放在一起，各种更复杂的公共管理问题也不断出现，人们开始大力培养和鼓励第三种力量来参与公共事务的管理，这些组织通常被称为“第三部门”。三是信息技术的飞跃性发展。有了信息技术，各种信息的收集、加工和传播就显得尤为方便，个人和组织也可以从中得到大量的公共事务信息，共同利用解决公共事务的资源及信息，形成一个政府主导、多方参与的合作网络，来实现共同的公共利益。

（二）将公共治理理论引入食品安全监管体制改革的必然性

我国现行的行政管理体制是适应计划经济体制发展需要而建立的。改革开放后，多次进行的行政管理体制仍不能适应社会经济发展的需要。而公共治理理论则倡导打破政府在公共事务中的特权，即其垄断地位，同时适当地借鉴市场中的先进理念和方法来提高行政效率。一是政府职能转变方面。随着经济社会的发展，人民对公共服务的需求日益增长，政府作为为人民服务的合法行政机构，必须以公共需求为导向，转变行政职能。而公共治理理论认为，“从统治到治理要求公共行政实现统治行政向服务行政转化”，这一理念是与我国政府职能由经济管理向公共服务转变的大趋势高度一致的。二是行政管理的民主化，科学化方面。我国的行政管理体制改革把人民群众的知情权、监督权、表达权、参与权放在了重要位置。公共治理理论强调的多元主体参与公共事务，多主体之间友好合作互动的理念。公共治理提倡应当为不同的利益群体提供畅通的利益表达渠道，各方能够有效的沟通、友好的合作、促使矛盾妥善的解决，这也提高了公共决策的质量和效率。三是调动人民的积极性方面。我国行政管理体制改革的主要目标是“人民当家作主”，西方治道变革中出现的第三部门，包括国际组织、志愿者组织以及各种社会组织在社会管理中发挥的越来越重要的作用，对于我国的行政改革应该有着深刻的启示。

二、从公共治理视角解剖食品安全监管体制缺陷的原因

（一）食品安全监管领域的市场失灵

布劳恩和杰夫逊认为，市场失灵就是为实现市场效率所必须具备的条件不存在或互相冲突。在真实的市场经济中，市场失灵是不可避免的。个别企业以安全为代价一味地追求利润最大化。尤其在食品市场，由于食品种类繁多，其成分又非常复杂，而消费者要想做出正确理智的选择就必须了解庞大而复杂的食品信息，这对于普通消费者是不可能做到的。厂商可能利用消费者在信息关系中的劣势来欺骗消费者，谋求自己利润的最大化，产生道德风险，从而导致消费者决策失误和市场效率的下降。生产经营者与消费者之间力量失衡。在市场经济唯利是图的追求下，生产经营者与消费者之间，必然存在利益冲突，必然会有一些利欲熏心的生产经营者不择手段地损害消费者利益，而生产经营者与消费者之间的力量失衡则加剧这种问题的发生，最终结果是可能谁也不去反映食品安全问题和维护自身合法权益。

（二）食品安全监管领域的政府失灵

食品安全监管机构设置不合理。我国的食品安全监管机构有卫生部门、农业部门、商务部门、环保部门、检疫部门等职能机构，采取的分段管理，这些职能部门的协调配合以及各自的部门利益都会影响整个食品监管体系的有效运转。对于食品供应链全过程尤其是中小企业和农户的监管力度不够，食品安全事故隐患多，以致我国的食品安全事故时有发生。从“三鹿奶粉”事件就可看出我国食品消费者维权的艰难。“有权必有责”政府理应向公众公布食品安全风险警示信息并加强相关立法来稳固第一道他律防线。而且，我国食品安全监管也不能适应市场经济发展的需求，这些问题都使得政府在食品安全监管领域效率低下。

三、基于公共治理理论视角下对我国食品安全监管体制的对策研究

（一）政府在食品安全监管中的主导地位和引导作用

维护和增进公共利益是政府的根本责任，食品安全事关亿万人民的生命安全，也涉及经济安全和社会公共安全，具有公共产品的特征。政府作为一国公共事务的管理者，理所当然地在食品安全治理中担任主导角色承担主要责任。针对我国食品安全现状，政府完善食品安全监管体制，创造人人关注食品安全、人人参与食品安全、人人保障食品安全的社会环境。建立符合国情的监管体制和运作机制。严格落实食品质量安全市场准入制度。要加大执法检查制度，加强生产企业对产品质量的责任感，保护消费者利益。为保证《食品安全法》的顺利实施和确保该法在食品法规体系中的中心地位，应颁布一系列相关的法律执行条例，保证能对法律的执行进行有效监管。同时应该在法律法规体系中明确企业、政府、消费者、新闻媒体、行业组织和社会组织等相关主体在食品安全监管体系中的义务和责任，为第三部门参与食品安全监管体制提供法律保障和法律规范，以充分发挥各主体的积级作用。

（二）市场完善食品安全监管中的自主监管机制

实现食品安全的良好治理不光需要政府监管与社会参与的外部机制，更需要完善内部机制，促使食品生产经营企业为社会提供安全、健康、营养的食品。食品生产经营者是食品安全责任的最主要承担者，给消费者提供符合法律要求、食品安全标准的食品，是食品生产经营者的最大职责。食品生产经营者对于其提供的产品，不仅要符合有关法律法规和食品安全标准所需求的条件，而且要达到向消费者购买时承诺的各项条件。食品安全的自主监管具体表现为对于要进入市场并且检验合格，并且符号生产获证范围的产品，必须要加印贴市场准入标志一标志，否则不得进入市场。由于食品的生产经营要经过种植养殖、生产加工、包装、储藏、运输、销售、消费等多个环节，任何一个环节的疏忽和问题都会导致食品安全事故的发生。这就需要一条系统的、完整的食品生产链条。食品批发和销售商为了维护自身声誉和提高市场竞争力，通过合同约束或样品检测，要求符合质量安全标准的食品方能享受其销售平台，将产品投放于市场。

（三）公民组织在食品安全监管中的有序参与

公共治理强调食品安全治理的多主体参与，与食品安全相关的社会主体主要包括食品行业组织、消费者及其组织和发挥舆论监督作用的传媒机构，这些主体对食品安全治理起重要而独特的作用。消费者行为是一支不可忽视的，重要的力量。消费者提高对食品安全的意识，必然会揭发更多的食品安全隐患和问题，给食品生产经营者带来震慑，给政府监管机构带来强大压力。只有充分发挥广大消费者主动参与食品安全治理的积极性，才能为保障食品安全打下坚实的社会基础。消费者组织应该联合新闻媒体对于侵害消费者权益的企业进行曝光，引起社会的关注，对非法生产经营的企业施加强大的社会舆论压力，以保护消费者合法权益和打击不法生产经营行为。充分发挥行业组织参与食品安全治理是维护食品安全的另一个重要方面。第三部门中的行业组织应该承担组织、监督行业生产经营状况，加强行业自律，维护行业的长远和整体利益，消费者及其组织以及新闻媒体要在食品安全常识普及、维权协助、舆论监督等方面发挥积极作用。总之，各部门各主体在承担各自责任和义务的基础上，良好沟通、互为补充，平等协作以形成食品安全的网络治理机制，实现食品安全的良好治理。这也正是公共治理理论所给我们带来的启示。

注释：

①Jessop，B.“Towards a Schumpeterian Workfare State？Prelinnary Remarks on Post-Fordist Political Economy ”，Studies，in Political Economy，1993：07-39.

②滕世华.公共治理理论及其引发的变革[J].国家行政学院学报，2003（03）：44-45.

参考文献：

[1]Jessop，B.“Towards a Schumpeterian Workfare State？Prelinnary Remarks on Post-Fordist Political Economy ”，Studies，in Political Economy，1993.

[2]滕世华.公共治理理论及其引发的变革[J].国家行政学院学报，2003（03）.

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[7]王康英.美国食品安全监管政策及其对中国的启示[J].社科纵横，2005（07）.

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