地方主义行为的制度根源与治理逻辑

周少来

【关键词】地方主义  层级分治  国家治理能力

【中图分类号】D261.3    【文献标识码】A

地方主义是指在地方治理中以地方和区域利益为第一原则，不顾全局和整体利益的思想和行为，表现为各种地方保护主义和地方本位主义，甚至地方排外主义。各式各样的地方主义，其来有自，不仅与个别领导的作风和素质相关，也与约束地方政府行为的制度体系和体制机制相关。从公共治理的逻辑环节进行分析，公共治理的制度体系—公共治理的体制机制—公共治理的行动能力—公共治理的监督体系，每一个逻辑环节都可能与最终产生的地方主义行为相关，并且制度性因素比个体性因素更具根本性和长久性。笔者从公共治理的各个逻辑环节着手，具体分析作为制度性反应的地方主义行为产生的根源，以期通过体制机制的深化改革，彻底杜绝地方主义行为及现象。

公共治理的制度体系为地方主义行为配置自主空间

地方主义行为之所以被称为一种“制度性反应”，从根本上说与现代国家治理的制度体系紧密相关。不管是联邦制国家，还是单一制国家，地方政府（包括基层政府）作为一方地域的治理主体，都应拥有一定的治理权力和自主空间（这是其治理行为的必要基础），这就为各种地方主义的行为反应留有一定的余地。

从正向功能来说，地方主义可以被视为地方发展主义，其目的是合法合规地推动地方发展和进步;从负向功能来说，地方主义就是各种地方保护主义和地方本位主义，也就是一般所谓的“地方主义”，其目的也许是为了所谓的地方发展，也许是为了不便明说的个人政绩和个人升迁。中国作为法理上的单一制国家，中央政府（党中央和国务院）掌握着各项根本性的重大权力，如政治、经济、社会、文化、国防、外交等，但具体落实和实施在地方和基层。与各种地方主义行为和倾向相关的制度体系主要体现在两个方面。

一是层级分治的制度体系。作为单一制国家，中国的行政（党政）层级众多，共分五层：中央、省级、地市级、县级、乡镇级，如果再加上完全被行政化的社区和行政村组织，可以说共有六级治理组织和主体。相对来说，党政层级越高，自主性和权力就越大;越到地方和基层，自主性和权力就越小。与此相对应的，层级越高，全局性和整体性治理就越多;层级越低，地方主义行为就越多。最高的中央层级掌控全国性的法律和政策设计，是全国性组织动员和行动协调的核心，可以集中力量办大事。需要注意的是，愈到地方层级，其被赋予的权力和能够支配的资源就越少，行动策略和行为取向受到的约束就越多，但其受到的党政压力和项目责任反而越多，因此，愈到基层愈容易出现地方主义行为。

比如，在抗击新冠肺炎疫情的过程中，基层组织（乡镇政府和村级组织）承担了巨大的压力和责任：不管是中央统一的人员和物资调配，还是省级政府提出的“抓四早”（早发现、早报告、早隔离、早治疗），还是区县政府提出的社区和村庄“封闭严防”，最终的落实单位和执行主体都是基层工作人员。因而，在资源不为自己支配的情况下，地方主义行为涌现。层级分治的单一国家体制，既决定了各个层级所能支配的权力和资源，也决定了各个层级的组织能力和行为取向。可以说，配置给各级政府自行运用的“自主性权力”（包括所谓的自由裁量权），是其采取地方主义行为的制度性根源。

二是财政分担体系。财政支持是各级政府行为的坚强基础，财力的大小和自主程度决定着政府行为的方向和能力。自1994年实行分税制改革以来，中央政府的财政掌控能力逐渐加强，各级地方政府的财政能力一方面取决于其地域的经济社会发展状况，另一方面取决于获取中央转移支付的多少。与行政层级和权力大小相对应，各级政府的财力也并不相同，越高的行政层级，其财力越多，自主性越强;越到基层，财力越少，自主性越弱，特别是基层乡镇政府，普遍实行“乡财县管”体制，财政自主权较小。由于突发重大疫情具有普遍性和蔓延性等特征，基层政府面临着巨大的防控责任和财政压力，因而地方的排外性凸显。当然，这也与地方干部的大局意识和全局观念有关，除去这些个体性因素以外，财力的多少和财政的自主权也是必须要考虑的。

公共治理的体制机制为地方主义行为提供激励

公共治理的制度体系为地方政府行為提供制度框架。公共治理的体制机制是从公共治理的制度体系到公共治理的行动能力的中间关键环节。再好的制度体系，也必须有具体的体制机制才能转化为良好的治理能力。由此可知，地方主义的产生与激励政府行为的体制机制密切相关。

一方面，属地管理的责任机制。中国的党政层级体系是一种逐层分级的属地管理机制，即“为官一方、治理一地”的责任机制。属地管理主要是指，对于地方的各项事务，党政组织和部门负有全权责任。也就是说，中央监督省级，省级监督地市级，地市级监督县级，县级监督乡镇级，乡镇级监督村社级。各种党政任务和项目通过层层分包的属地管理，直接落实到最基层的乡镇和村社。基层的压力和责任较大主要是由于越到基层，任务和责任越具体，越需要通过切实的行动加以落实;越到基层，所能掌控的权力和资源就越少，行为所受到的约束就越多。也就是说，基层所要完成的任务与其所能支配的资源之间的不平衡性较大。由此，属地管理的责任机制越向下，保护主义和形式主义行为就越多。

另一方面，党政追责的压力机制。沿着属地管理的责任机制链条，党政追责的压力机制随之产生（从中央、省级、地市级、县级到乡镇级、村社级的压力机制）。这种层层压实责任的机制，在新时代反腐倡廉和严明党纪等方面取得了巨大成绩的同时，也使得一些党政干部的行为方式发生转变，即出现“怕出事”“怕担责”等地方主义行为。党政追责的压力机制具体通过以下措施来完成：第一，层层加码施压。通过“召开会议布置任务—签订任务责任书—不断检查监督”的工作方式，上级政府和部门把项目责任加码下卸到下级和基层政府。第二，层层检查监督。任务和项目布置到基层组织以后，上级政府和部门的工作就变为了不断地检查监督，这一方面可以保证项目的按期按质完成，另一方面可以减缓本级和本部门的责任。第三，层层考核追责。一旦项目和任务没有及时有效完成，或发生重大的群体性事件和公共安全事件，上级政府和部门就会第一时间进行追责。总之，党政追责的压力机制是我国组织能力和动员能力的制度保证，也显示了我国的治理能力和治理优势。但需要注意的是，必须要警惕党政追责的压力机制带来的“制度负效应”，即保护主义、地方主义行为。