***精准扶贫思想的内涵与脉络

郑风田

责编/常妍 美编/李祥峰

改革开放40多年来，中国累计帮助8亿人口摆脱贫困，对全球减贫的贡献率超过70%。2013年至2018年，我国连续6年超额完成千万减贫任务，全国累计减少贫困人口8239万人，全国贫困发生率从10.2%下降到1.7%。我国将在2020年实现全面脱贫目标，成为世界减贫人口最多的国家，提前10年完成联合国千年发展脱贫目标，加速了全世界减贫的进程，为世界贫困问题做出巨大贡献。中国近年来快速脱贫与“精准扶贫”密切相关。***总书记对扶贫脱贫作出了一系列重要讲话和指示，其中给大家印象最深刻的就是精准扶贫，而精准扶贫的核心内容是国家用五年时间，在2020年使7000多万贫困人口完全脱贫。究竟怎么脱贫，***总书记针对“扶贫谁，谁来扶，怎么扶、如何退” 四个关键性问题作出了详细部署，这是***总书记关于精准扶贫的核心思想。

***精准扶贫思想的形成脉络

第一阶段：精准扶贫思想的早期起源。1969年至1975年，***在陕西省延川县文安驿公社梁家河大队插队。通过亲身经历挑担、种地、挨饿，他深刻体会到农民的不易，切身感受到贫穷带来的诸多问题，下定决心要帮助百姓摆脱贫困。梁家河是***“始终与人民心心相印，与人民同甘共苦，与人民团结奋斗”的开始，也是在梁家河，***“看到了人民群众的根本，真正理解了老百姓”，深刻认识到贫困地区的面貌和贫困百姓的生活状况，精准扶贫、精准脱贫思想出现萌芽。

1982年3月到1985年5月，***在河北省正定县工作，如何让正定人民尽快富起来，是***一直思考的事情。***采取的脱贫战略是重视按计划生产，带动区域脱贫。这也可被视为后来他提出的精准扶贫精准脱贫思想中“发展生产脱贫一批”措施的最早尝试。

1988年至1990年，***在福建宁德任地委书记时，只要有时间就到乡村调研，一年零11个月基本走遍了所有的乡镇。宁德曾是全国十八个集中连片贫困地区之一，虽毗邻温州和福州两个“富庶之地”，但宁德像是中间“短路”的地区。他认为，要根本改变贫困、落后面貌，需要干部和广大人民群众发扬“滴水穿石”般的韧劲和默默奉献的艰苦创业精神，进行长期不懈的努力。

1996年4月，***到福建省委工作，在半年时间内先后用50多天时间到9个地（市）42个不同类型的县（市、区）60多个乡镇调研，他在调研报告中指出，“扶贫攻坚与奔小康，是实现共同富裕目标的两个并行不悖、互相促进的任务”“要从制度上研究一套办法”，他高度重视扶贫措施的落实和成效，强调“贫困县、贫困乡要把扶贫攻坚的目标任务落实到贫困村、贫困户”，“逐村逐户制定脱贫计划，一个村一个村、一个户一个户地落实下去，把有限的人力、物力、财力集中用到贫困村贫困户的脱贫致富上，真正做到‘真扶贫、扶真贫’”（1996年11月14日在全省农村扶贫开发暨小康建设工作会议上的总结讲话），“精准”渐渐显露，“六个精准”中的四个精准——“扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、脱贫成效要精准”已经有了雏形。

2003年***在浙江“两会”期间参加省人大温州代表团讨论时指出“现在的贫困问题不是块状贫困，而是星星点点的点状贫困，这要求我们扶贫工作观念要明晰，定位要准确，要做到因地制宜‘真扶贫，扶真贫’”，再次指出扶贫要瞄准贫困人口、确保扶贫效果。

回顾***在福建省、浙江省的任职经历，始终紧抓扶贫工作，以“脱贫致富奔小康”统揽福建农村工作，全力推动“造福工程”、山海协作，关心老区、少数民族地区发展，亲自推动解决“茅草房”和“连家船”问题；将闽宁对口扶贫协作作为一项政治任务，筑起“闽宁一家亲”的坚固基石；在浙江部署实施了欠发达乡镇奔小康、山海协作、百亿帮扶致富建设等扶贫工程，亲自创立了结对帮扶制度，为推进浙江欠发达地区加快发展、提前消除绝对贫困指明了前进方向、奠定了坚实基础。所创新形成的一套行之有效的扶贫开发办法，在福建和浙江“精准扶贫、精准脱贫”扶贫思想的试验田里结出累累硕果。

第二阶段：精准扶贫思想的正式提出与形成。党的十八大以来，***总书记关于精准扶贫的重要思想逐步形成和完善。2012年12月29日至30日刚刚担任总书记的***前往河北阜平县看望慰问困难群众、考察扶贫工作。考察期间，***总书记指出了深入推进扶贫开发、打好扶贫攻坚战的一些思路——“一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展” “要做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧，宜开发生态旅游，则搞生态旅游，真正把自身比较优势发挥好，使贫困地区发展扎实建立在自身有利条件的基础之上”“有的地方实在是穷山恶水，可以整体搬迁，也可以分散移民，但一定要选好搬迁和移民的地点”，这正是之后他所提出的“五个一批”脱贫措施中的“发展生产脱贫一批”“易地搬迁脱贫一批”“生态补偿脱贫一批”三个措施。他强调，“党支部和村委会的干部……一起来落实好政策”“帮助困难乡亲脱贫致富要有针对性，要一家一户摸情况，张家长、李家短都要做到心中有数”，并要求“原原本本把政策落实好”“真真实实把情况摸清楚”“扎扎实实把支部建设好”“切切实实把团结搞扎实”，这些重要论述回答了“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”等重要问题。

2013年11月3日***总书记在湖南湘西十八洞村考察，首次提出“精准扶贫”，针对扶贫工作作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”十六个字的重要指示。他强调，不仅要自身实现脱贫，还要探索“可复制、可推广”的脱贫经验。

从2014年开始，我国将每年10月17日设立为“扶贫日”，***总书记在首个“扶贫日”之际作重要批示，要“动员社会各方面力量共同向贫困宣战”，“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在贫困地区。全党全社会要继续共同努力，形成扶贫开发工作强大合力”。

2015年6月，***总书记在贵州调研期间专门主持召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上指出，要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。这一时期是精准扶贫重要思想提出与形成时期。

第三阶段：精准扶贫的正式实施与深化提升。***主席在2015减贫与发展高层论坛上，郑重的向全世界宣布 “未来5年，我们将使中国现有标准下7000多万贫困人口全部脱贫。”欧洲很多中型国家，像法国、英国一个国家才六七千万人，不及我国脱贫人口多。我国要在不到五年的时间让7000多万人脱贫。更重要的是，精准扶贫不再像过去泛泛地讲贫困人口，而是把贫困人口都找出来建档立卡。可以说，***总书记的精准扶贫思想核心内容就是精准到扶贫人口在哪儿，用什么样的措施，在什么时候，使这些贫困人口全都脱贫。

2015年11月27日至28日，***总书记在中央扶贫开发工作会议上发表重要讲话，系统阐述了精准扶贫精准脱贫思想。会后中共中央、国务院颁布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求各级党委和政府要把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓，实施全党全社会共同参与的脱贫攻坚战。2016年12月，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，提出要按照党中央、国务院决策部署，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，坚持精准帮扶与区域整体开发有机结合，并强调大力推进实施一批脱贫攻坚工程。为了贯彻落实上述文件，中央及相关部门出台了多项具体政策文件，表明***精准扶贫思想完成顶层设计。2018年《***扶贫论述摘编》出版，深刻总结了我国脱贫攻坚积累的宝贵经验，系统展现了***同志关于扶贫的新理念新思想新战略。

***精准扶贫思想的深刻内涵与核心内容

扶贫谁？精准滴灌，靶向治疗，涉及7000多万人口。***总书记在中央扶贫开发工作会议上指出：“要解决好扶持谁的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策”。

其实扶持谁背后有很多政策含义。前些年我国扶贫最为诟病的问题是国定贫困县出现了不少问题。比如一些地方，因为戴上了国家级贫困县的帽子之后全县宣传，觉得这是很荣耀的事。大家争戴贫困帽，导致有一些县已经富了，贫困帽就是不愿意摘掉。因为如果有贫困帽，可能获得贴息贷款，各种帮扶，一年好几个亿的资金援助。一旦摘掉之后可能什么都没有了，导致一些地方已经很富了却还戴着贫困帽，这显然让真正贫困的人觉得不公平。

“扶持谁”标准的确定也是一个复杂的问题，一方面，农民的收入难以准确统计，农村地区的就业灵活多样、非正式职业大量存在，农民收入来源复杂并且没有纳入国家信用体系，单凭实地走访调查收入也会面临农民不愿露富而隐藏收入的状况。另一方面，即使农村人口收入可准确获得，但由于教育、健康、住房条件等差异，实际的贫困程度不能仅仅通过收入水平来反映。精准识别则在此基础之上，改变了以往单一收入维度来评判贫困与否的唯一标准，综合考察贫困人口教育、医疗、住房等多方面情况，并以稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房（“两不愁三保障”）作为最终目标。在实践过程中，形成了具有代表性的典型经验做法，如贵州迤那镇总结出的“四看法”：一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎，青海省识别贫困户的“五看法”：先看房、次看粮、再看学生郎，四看技能强不强，五看有没有残疾重病躺在床等。各地在实事求是的基础上对识别贫困人口的做法进行了必要的创新，精准识别建档立卡、动态调整“回头看”以及贫困标准“两不愁三保障”的多维性，既内生于我国贫困人口的基本国情，又具有坚实的理论作为支撑。

谁来扶？中央统筹，省负总责，市县抓落实。***总书记在中央扶贫开发工作会议上指出，“要解决好‘谁来扶’的问题，加快形成中央统筹，省（自治区、直辖市）负总责，市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位”。他强调，越是进行脱贫攻坚战，越是要加强和改善党的领导。要求“脱贫攻坚任务重的地区党委和政府要把脱贫攻坚作为‘十三五’期间头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”。脱贫任务很重，应该党政一把手来抓。具体而言，应落实以下几点：第一，层层签订脱贫攻坚责任书，立下军令状。第二，建立年度脱贫攻坚报告和督查制度，加强督查问责。有时候干部流动比较大，如果平时没有督查机制，到2020年发现很多工作没有做，那将是很大的问题，所以每一年加强督查的问责，看看任务完成了多少。第三，把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据，在脱贫攻坚第一线考察识别干部，激励各级干部到脱贫攻坚战场上大显身手。要把夯实农村基层党组织同脱贫攻坚有机结合起来，选好一把手，配强领导班子。扶贫的一把手很重要，村里一把手、乡里一把手或者是县里一把手，将扶贫攻坚结合起来配好班子，工作就容易完成。***总书记在陕西主持召开陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会时就曾强调，“要选好配强农村基层党组织领导班子，团结带领农民群众脱贫致富奔小康”。

怎么扶？实施“五个一批”工程。“授人以鱼，不如授人以渔”，我国的精准扶贫不是政府大包大揽，而是因人施策。2015年10月16日，***主席在减贫与发展高层论坛上首次提出“五个一批”的脱贫措施，根据贫困户的致贫原因和实际情况通过“五个一批”进行分类施策，将“扶贫、扶智、扶志”有机结合，从“输血式”向“造血式”不断转化，实现了扶贫的可持续。具体来说，一是发展生产脱贫一批。引导和支持所有有劳动能力的人依靠自己的双手开创美好明天，立足当地资源，实现就地脱贫。发展生产脱贫也叫产业扶贫，是中国的特色。有些地方可能因一个产业就实现了脱贫。比如笔者去年在山东淄博山区调研，有一个山沟过去基本是搞传统种植，山区耕地很少，种的水稻仅够解决温饱。后来通过对山沟进行改良，建设农田水利设施，有了灌溉之后种植猕猴桃，一亩收入好几万，农民有一两亩猕猴桃就实现了脱贫。贫困地区大部分在山区，自然条件不好，通过一种产业结构的变化，或者通过技术植入等建立一个比较好的能盈利的产业，就可以发展起来了。这几年不少地方通过产业结构调整，或者通过发展生产来脱贫，是很好的经验。因为发展生产的脱贫是可持续的，是永续脱贫。

二是易地搬迁脱贫一批。贫困人口很难实现就地脱贫的，要实施易地搬迁，按规划、分年度、有计划组织实施，确保搬得出、稳得住、能致富。我国有不少贫困地区不适合人居住，不适合发展生产，尤其像云南等边远山区，有不少深山老林，可能某一个山头就住了几户人家，如果为了这几户脱贫去修路、架电、建设饮水设施，那么不仅工程量太大，而且也会对环境造成不可弥补的破坏，动员贫困人口易地搬迁，是一个很好的方法。但也要重视易地搬迁带来的新问题，农民搬到平原后面对没有土地，或者土地很少，去打工又没有能力，语言也不通，不会讲普通话，如何生存成为难题。***总书记也曾提到，一定要让农民在新的生活居住地找到一个可持续的生存方式。这是易地搬迁的重要内容。所以，易地搬迁脱贫要确保农民在这个新的地方稳得住、能致富才是最重要的。

三是生态补偿脱贫一批。加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。比如有一些生态脆弱带，如果农民在这些贫困地区继续生活下去可能对生态造成破坏。国家建立生态补偿资金，把这些资金拿出来，把贫困人口搬移，使其中有劳动能力的人转成护林员，生态扶贫帮扶一批。

四是发展教育脱贫一批。治贫先治愚，扶贫先扶智，国家教育经费要继续向贫困地区倾斜，向基础教育倾斜，向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件，对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。贫困有时候存在一个代际传递，需要通过教育来打破。父母贫困没有文化，政府对贫困人口的孩子免费提供教育，孩子长大后获得新技能，就可能脱贫致富了。除了向基础教育倾斜之外，职业教育也是很重要的内容。实际上义务教育之后，可让他们免费学习职业教育，比如木工、电工、水暖工等，有技术之后，更容易找到生存的门路。

五是社会保障兜底一批。一些丧失劳动能力的人，年纪太大，没有办法再去工作，通过社保兜底，每个月给予他们基本的生活费，解决温饱问题，现在部分发达地区农村城乡社保的最低标准已经统一。

总之，基层政府在实践中，通过补贴教育、健全医疗保险制度、提供就业培训、发放扶贫小额信贷等措施，深入推进产业、教育、健康、生态扶贫，加大了对贫困人口的人力资本开发，教育和引导广大群众用自己的辛勤劳动实现脱贫致富，充分调动了建档立卡贫困户的脱贫积极性，让贫困户有条件、有能力、有动力通过自力更生改变贫困的生活状态。在各地实际脱贫实践中创造出了“N个一批”，大大丰富了我国“怎么扶”的实践。

“如何退”：中国特色的渐进退出与第三方评估。精准扶贫是为了精准脱贫。精准扶贫阶段，与建档立卡相对应，我国对贫困户、贫困县、贫困村进行动态调整，并由此建立了一套基于国情与当前扶贫现状的贫困退出机制。为实现贫困群体精准退出，***总书记在中央扶贫开发工作会议上的讲话中提出四点方略，即要设定时间表，实现有序退出；要留出缓冲期，在一定时间内实行摘帽不摘政策；要实行严格评估，按照摘帽标准验收；要实行逐户销号，做到脱贫到人。为了保证扶贫资源落到实处，同时为了避免部分贫困群体陷入“福利陷阱”，在退出考核中，引入第三方评估，以增强脱贫工作绩效的可信度并确保退出后可持续地发展，实现“真脱贫、脱真贫”。

***总书记多次强调，“农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，是全面建成小康社会的底线任务，是我们作出的庄严承诺。”这是必须要实现的，其中农村贫困人口全部脱贫是一个标志性的指标，而小康不小康，关键看贫困老乡能不能脱贫，小康路上决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众。

总之，***总书记的精准扶贫思想的核心内容是精确到人、精确到时间、精确到目标、精确到政策，对“扶贫谁、谁来扶、怎么扶、如何退”作出周密部署，在2020年使我国7000多万贫困人口全部实现脱贫，真正实现小康社会一个都不能少。