警惕对改革方案的选择性执行

傅思明

2015年2月27日，***总书记在中央全面深化改革领导小组第十次会议上强调，要“处理好改革‘最先一公里和‘最后一公里的关系，突破‘中梗阻，防止不作为，把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感”。

改革“中梗阻”的存在危害极大

阻碍经济发展。现阶段，我国经济社会发展处于关键时期，政府在促进经济发展中扮演着至关重要的角色。只有政府内部上下联动，提高工作效率，充分发挥作用，才能更好地促进经济发展。然而，“中梗阻”现象的存在隔断了政府内部上层与基层的联系，严重影响改革方案的落地，从而阻碍了经济的发展。

阻碍全面深化改革。现阶段，我国全面深化改革正处于攻坚期和深水区，全面深化改革必定触动原有的利益格局。“中梗阻”现象既是改革的产物，同时也反作用于改革，对改革产生负面影响。如一些基层干部对改革方案“断章取义”、搞“上有政策，下有对策”，隔断了改革方案从上到下传达的渠道，阻碍全面深化改革。

阻碍党与人民群众的联系。群众路线是党的生命线和根本工作路线，党员干部应当坚持从群众中来，到群众中去。“中梗阻”现象则是严重背离了群众路线的产物，党员干部一旦忽视群众利益，背离群众路线，不作为、慢作为、乱作为，就会损害党在人民群众心中的形象，甚至会使党失去民心、失去力量的源泉。

全面深化改革“中梗阻”的形成原因

从我国纵向的五级政府体制来看，改革执行层级联动缺乏，改革中产生“中梗阻”的体制原因主要有以下两方面：

一方面，对改革方案的选择性执行、象征性执行。一些改革方案的基层执行者局限于自身的专业领域，缺乏大局观，这就使他们在面对改革方案时可能会残缺性执行、选择性执行、象征性执行，出现“断章取义”“上有政策、下有对策”的情况，导致政策不能完整地传达到基层，无法得到有效实施。与此同时，因为“怕犯错”，一些基层执行者缺乏积极主动创新精神，导致在面对上层下达的改革方案时，不能因地制宜地执行和实施，“不求有功，但求无过”的不作为、慢作为心态，严重影响工作效率，损害人民群众的利益。

另一方面，改革方案本身的制定欠科学。首先，改革方案能否得到有效的贯彻和执行，应以其自身是否科学、合理为前提。其次，改革方案的落实和实施，需要有明确的计划性和目的性。最后，上层决策者统一意志，才能明确下级的分工。现实中，一些改革方案在制定时，决策程序流于形式且没有考虑到其实施的长期性，缺乏最基本的科学性、合理性、可行性论证，缺少与之配套的实施计划和目标，使得这些改革方案本身存在“瑕疵”。这就会导致基层执行者对这些“欠科学”的改革方案产生疑虑，在执行过程中没有明确的执行计划和目标，长此以往，执行者就渐渐产生“惰性”，改革方案也因此而无法得到有效落实。与此同时，也不排除会出现基层执行者举棋不定的情况，导致他们在实施改革方案时推诿、搪塞和不作为、慢作为。

突破改革“中梗阻”的对策建议

要突破改革中存在的“中梗阻”问题，就必须从以下方面进行综合施策：

加强各层级之间的改革联动。全面深化改革涉及自上而下落实与自下而上推进，需要构建起运转高效的纵向联动体系，形成步调一致的系统性改革局面，上下贯通、共同发力，协同推动国家治理现代化。一是要加强各级改革领导机构及其工作机构的纵向指导，为改革联动提供“导航服务”。二是要明确各级推动改革时在纵向格局中的职能定位，区分不同层级的改革内容和任务，建立适应各层级改革特点的改革评价考核机制，防止各级简单套用一个改革考核模板。三是上级要强化对下级推动改革工作的指导、监督、检查和反馈，重点强化面向改革业务骨干的培训。对于已经取得成熟经验的改革内容要及时建立标准化机制，推进层级一体化联动式改革。此外，信息技术为跨越层级、实现层级间改革联动提供了条件。要建立多层级互联互通的信息系统，尤其是建立改革信息共享制度，实现层级联动。

强化改革举措的执行力度。“不落实就等于落空”，各项改革举措是否得到有效执行直接关系到国家治理现代化能否真正落地。改革举措设计再完美，如果缺乏切实的执行，也不过是空中楼阁。一是要强化改革执行主体的执行能力。中央要敢于放权和赋权，给地方适当的、匹配其治理任务的人、财、物自主权。要逐步改革目前政治系统内出现的倒挂现象，即中央官多而基层官少，管官的官多而直面百姓的官少，中上层机构系统较为庞大而基层力量相对不足的问题。二是强化改革执行的督查。要强化对改革的日常督察力度，对重大改革事项进行全方位、多形式督查，督查真正落实了什么、推进了多少。三是防止执行中打折扣、搞变通。根据当地情况不得不进行政策变通的，必须向改革主管部门请示汇报，并在获得批准后方可变通。四是明确部门职责，防止改革执行中的推诿扯皮。

着力突破“中梗阻”的体制障碍。上层决策者制定改革方案时应当广开言路，广泛听取基层部门、社会各个专业领域的建议，委托改革方案所涉及领域里的专业人士组成评估小组，开展社会调查，对改革方案的合法性、合理性、可行性进行充分的论证。根据这些论证，由上层决策者协调各方，制定出与改革方案相匹配阶段性计划，并明确政策目标及其应达到的效果，得出最优方案，以确保政策自身的科学性。同时，上层决策者应对改革方案达成共识，明确各个部门的分工和责任，制定出协调各个部门分工和责任的文件并统一下发到中、下层执行部门。有了统一的上层意志和明确的分工，基层部门也就能够在各自职责范围内，按照阶段性计划严格执行，使改革方案落地生根、开花结果。

（作者为中共中央党校（国家行政學院）政法部教授、博导）

责编/肖晗题 美编/李祥峰