“二传手干部”的缘起及治理

陈天祥

【摘要】“二传手干部”有四种表现形式，人们形象地称之为“布置一下”“传达一下”“上传一下”“推脱一下”。造成“二传手干部”现象的原因主要包括纵向不同层级政府之间权责不清、偷懒避责的“经济人”行为模式、形式主义的考核机制和干部的专业化能力不足等。治理“二传手干部”应多管齐下，实现体系化、制度化的管理，才能实现领导干部队伍的健康稳定。

【关键词】“二传手干部” 体制机制 权责 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

“二传手干部”习惯于“布置一下”“传达一下”“上传一下”“推脱一下”

“二传手干部”是人们对那些习惯于高谈阔论和发号施令，满足于做一些上传下达的简单行政事务，却不屑于或无能力做一些实实在在的工作的干部所起的绰号。这种干部看上去整天都很繁忙，而忙的却是一些“二传手”的工作，传达上级的各种文件和领导的指示，召开各种会议或发布各种文件。他们执行政策照抄照搬，决策推给上级，责任推给下级，过着优哉游哉的生活。

“二传手干部”有四种表现形式，人们形象地称之为“布置一下”“传达一下”“上传一下”“推脱一下”。所谓“布置一下”，指当上级有新的政策或任务下达时，“二传手干部”将任务向下级部门布置，向下级转移责任。很多时候，下级没有相应的执法权，也没有相关的资源、手段和技术，但“二传手干部”对这些情况不管不问，仍然一味地向下级布置任务。当下级请求他们支援或配合时，却简单粗暴回应说“这是上级布置的任务，已经布置给你们了，你们要自己想办法完成，完不成后果自负”。有时候，他们还会动用“一票否决”制度，强制下级服从不合理的要求，而下级只能忍气吞声，硬着头皮去执行任务。任务完不成或者出现事故时，下级还会沦为问责的“背锅侠”。

所谓“传达一下”，就是人们常说的“以会议贯彻会议，以文件落实文件”的工作作风。当有新政策或新任务时，“二传手干部”习惯于召开会议进行工作部署，自己在主席台上发表一通讲话，强调任务的重要性和迫切性，必须坚决服从和认真落实；也可能是发一个文件，但文件的内容与上级的文件没有多大的不同，实际上是在转述上级的文件。至于如何落实，既没有相应的实施细则，也没有明确的标准指引，更没有相关的配套措施。反正精神传达了，能不能完成是下级的事情，万一出了问题与自己无关。

所谓“上传一下”，指对那些本应由本部门或本人决策或决定的事务，不敢承担责任，将它们推给上级部门或领导集体，还会冠冕堂皇说是“尊重上级领导，他们的视野更宽阔，掌握的信息更全面，对政策的理解更透彻”，“实行集体决策，可以减少个人专断造成的失误”等。

所谓“推脱一下”，指当上级的任务没有得到很好的落实，或者出现事故或因负面效果而曝光需要问责时，忙于推卸责任，并找来种种理由，例如“属地管理”“分级负责”等，辩解说自己尽责任了，开过会议了、发过文件了、催促过了、提醒过了，还会拿出各种证据证明清白。

“二传手干部”的产生根源

如果听任“二传手干部”现象泛滥，势必会加剧官僚主义、人浮于事和推诿扯皮之风，进而恶化政治生态。为此，我们要分析导致这种现象的根源，才能对症下药，找到治理之策。

纵向不同层级政府之间权责不清。中国是典型的单一制国家，五级政府的纵向管理架构，即中央、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）、乡（镇）。在实际的权力运行中，存在同一事项不同层级的政府都有管辖权的情况。因此，如果其他法律没有对不同层级地方政府之间的权责事项予以明确规定，就会存在同一事务不同层级的政府都可以管辖的情况，这就为“二传手干部”现象提供了制度空间。

偷懒避责的“经济人”行为模式。近年来随着中国反腐力度的加大和问责机制的强化，政府官员的“灰色”收入减少，政府管理过程越来越规范，使官员大胆创新作为的空间减少。也就是说，官员大胆作为的收益减少，而风险和成本却增加。因此，对官员来说，一个较为理性的行为选择就是充当“二传手”的角色。此外，由于政府部门的官僚主义痼疾一时难以消除，一些官员不甘于深入群众、不替基层排忧解难，习惯于做表面文章。也有一些官员在政府部门工作的时间长了，做官当“老爷”的心态渐浓，把下级当作自己的仆随，动辄对他们颐指气使、发号施令。凡此种种，都会助长“二传手官员”的泛滥。

形式主义的考核機制。目前一些政府部门管理工作薄弱，组织管理呈现出忙乱的状态，忙于应付上级下达的各种任务和要求，热衷于传达上级的文件和命令，却不懂得如何根据组织所面临的内外环境去研究现实问题，寻找解决问题的办法。结果，领导干部考核时就会经常看到类似的“服从上级领导，与某某保持一致”“遵纪守法、任劳任怨”等放之四海而皆准的套话和空话。此外，有些干部善于给自己的工作处处留痕迹，让人有很忙很负责的印象，实则是“二传手”中的高手。而现有的考核机制对这种人无计可施，考核陷入“对程序负责而不对结果负责”的境地，注重工作实绩成为一句空话。

干部的专业化能力不强。一些干部充当“二传手”的角色实则出于无奈，是因为专业化能力不强使他们不敢作为，不知如何作为，强化了他们的避责心态。干部专业化能力的提高不是自然而然的过程，有赖于公务员制度的现代化和科学化。这其中，公务员职位分类和职位分析尤其重要，它是公务员制度最基础的环节，是锻造公务员专业化能力的关键。在能力不足的情况下，只好滥竽充数、得过且过，充当“二传手”。

“二传手干部”现象的治理之道

首先，加快法治中国建设，清晰划分不同层级政府之间的职责权限。划分不同层级政府间的职责，不仅是防止和减少“二传手干部”的需要，也是打造高效政府和责任政府的需要。为此，可以从以下几个方面进行突破：一是借鉴行政许可（审批）方面的立法经验，以人大立法的形式对一些经济社会管理事项的权限加以明确规定，这是减少“二传手干部”的根本之道。二是健全政府权责清单制度。通过建立和健全政府权责清单，可以有效快捷地划分不同层级政府之间和不同政府部门之间的职责权限，从而减少互相推诿和“二传手”的现象。三是努力实现政府结构的扁平化。这需要从顶层设计的角度予以通盘和系统考虑，既要改革现有的行政区划，实现纵向政府间的扁平化，也要压缩政府工作部门内部的层级，实现部门管理的扁平化。四是改革和完善“三定”方案的编制办法。要将各政府职能部门和部门内设机构的职责权限予以明确，杜绝模糊的空间。

其次，形成有利于敢于担当的干部脱颖而出的包容性干部任用机制，扭转干部的激励预期。在宣传舆论和日常的政府组织管理中要形成有利于改革者大胆探索的包容性人才环境，为敢于创新的干部提供适宜的土壤，进而扭转干部的激励预期，使他们抛弃斤斤计较和患得患失的心态，不当“二传手”，而争当“前锋”的改革干将和为群众排忧解难的公仆。

再次，完善考核机制，将注重工作实绩的原则落到实处。为了使干部考核不流于形式，应从制度上将《公务员法》规定的注重工作实绩的原则落到实处。办法包括：贯彻目标管理；对照《公务员法》中德、能、勤、绩、廉的条款，引入企业界广泛使用的关键业绩指标（KPI）考核法，有重点有选择地调整考核指标的权重；将360度考核法引入到领导干部的考核机制之中，使考核结果更客观、更全面；要充分发挥激励先进鞭策后进、奖优罚劣的考核功能，敢于亮剑，让那些“二传手”和滥竽充数者没有立锥之地。

最后，健全职位分类及配套措施，打造一支高素质的专业化干部队伍。一是循序渐进、立足国情，坚决推进公务员职位分类制度改革。二是改革的起点应该是制定职位横向分类和职位划分的标准。三是在推进职位分类工作时，应同步开展公务员的职位分析工作，从而为职位分类工作奠定坚实的微观基础。四是在职位分类和职位分析的基础上，强化干部队伍的专业化培训，锻造过硬的行政能力。

（作者为中山大学南方学院公共管理学系教授）

【参考文献】

①周楠、张玉洁：《决策推给上级，责任推给下级！“二传手”干部恶化基层政治生态》，《半月谈》，2018年第7期。

责编/潘丽莉 美编/于珊